四 中国在法治轨道上推进全面深化改革

从全面推进依法治国的战略高度来看，改革与法治的关系，不仅涉及立法与改革的问题，而且涉及严格执法、公正司法和全民守法等法治环节的问题，但科学立法是两者关系的重点环节和主要方面。

我们党早在20世纪90年代初期就提出了“改革决策要与立法决策紧密结合”的基本方针，但由于法律所固有的特性，中国立法与改革发展的紧密结合也面临某些难以解决的内在矛盾：法律应当具有统一性和协调性，但中国改革发展的不平衡性特征，使改革时期的立法在有些方面难以统一和协调；法律应当具有明确性、规范性和可操作性，但中国改革发展的渐进性特征，使改革时期的立法在整体上难以做到准确、规范和可操作；法律应当具有稳定性，但中国改革发展措施的探索性和试验性特征，使改革时期的立法不仅难以固定不变，而且不得不经常修改甚至废止；法律应当具有国家强制性，但中国改革发展的一些复杂情况使立法难以相应作出强制性规定。

坚持民主科学立法，应当把国家的立法决策、立法规划、立法项目、立法草案等与执政党的改革决策紧密结合起来，通过立法把党的重大决策及时合理地法律化、规范化和国家意志化。对于执政党的改革决策来说，应当按照依法执政和领导立法的要求，把党有关改革的决策与立法决策紧密结合，在决策过程和决策阶段就贯彻政治与法治相统一、改革决策与立法决策相结合的原则，把改革决策全盘纳入法治化轨道。

在立法层面正确处理改革与法治的关系，应当遵循以下思路进行。一是坚持改革决策与立法决策相统一，充分发挥立法的引导、推动、规范和保障作用。二是凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的应当先修改法律，先立后改；可以通过解释法律来解决问题的应当及时解释法律，先释后改；需要废止法律的要坚决废止法律，先废后改，以保证各项改革依法有序进行。三是坚持在现行宪法和法律框架内进行改革，充分利用宪法和法律预留的改革空间和制度条件，大胆探索，勇于创新。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。改革决策关涉宪法规定时，应当维护宪法的权威和尊严，努力防止“违宪改革”现象的发生。四是对确实需要突破现行宪法和法律规定的改革试点，如果通过解释宪法，通过法律的立、改、废、释等措施不能解决问题，也可以采取立法授权试点改革的方式，由有权机关依法进行授权批准，为改革试点工作提供合法依据，应当坚决避免“违法改革”的发生。

全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责，地方人大及其常委会负有监督和保证法律、法规和地方性法规实施的义务，因此，各级人大及其常委会应当把改革决策与立法决策是否紧密结合、改革与法治是否统一、改革措施与法律规定是否冲突等情况，纳入人大监督的范畴，一旦发现问题即依法提出处置意见、建议或者采取相关措施。

在严格执法、公正司法和全民守法这几个环节，也需要正确认识和把握改革与法治的关系。法律的生命在于实施。执法、司法和守法都是贯彻实施法律的重要方式，国家行政机关通过推进依法行政和严格执法，国家司法机关通过正确适用法律和公正司法，全体公民和其他社会主体通过自觉学法、尊法、用法和守法，把体现为国家意志的法律规范付诸有效实施和具体实现。按照社会主义法治原则，在将法律付诸实施和实现的过程中，所有法律关系主体都必须坚持依法办事，在法律面前人人平等，不得以任何借口或者“理由”拒不执行、适用或者遵守法律，更不能违反法律。

然而，在全面深化改革的特殊社会背景下，改革与法治如在事实上出现个别不和谐甚至冲突应当怎么办？我们认为，应当坚持实事求是原则，具体情况具体分析和处理。一是当个别改革决策或措施与法治的冲突不可避免时，可以用“良性违宪”、“良性违法”的理论暂时承认这种改革的合宪性与合法性，同时尽快启动修宪、改法或者释法程序，及时消弭改革与法治的冲突。二是在具体执法、司法和守法的过程中发现某项改革措施与法治相冲突时，有关主体应当根据《立法法》等法律的规定，及时将冲突的问题和相关建议上报有权机关依法加以解决，媒体也应当加强对改革与法治冲突问题的关注和监督。三是在改革与法治冲突的具体问题没有得到解决之前，一般来讲，执法、司法和守法的主体不允许改革突破法治，必须坚守法治原则，认真实施有关法律；但如果法律的规定明显违背改革的大政方针而问题又没有得到及时解决，则在这种极为特殊的情况下，可以暂不实施该法律的有关规定。例如，1993年党中央作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》后，举国上下开始了轰轰烈烈的经济体制改革，而当时中国《刑法》还规定有“投机倒把罪”（1997年才被取消）。在当时的情况下，执法司法机关按照“执法必严”的要求，对“投机倒把罪”的规定执行得越严、实施得越好，对社会主义市场经济体制建立的阻碍就越大。因此，在某些显而易见的特殊情况下，应当允许执法、司法和守法主体暂不实施某些法律规定。四是根据“法律红线不能触碰、法律底线不能逾越”的法治原则，对于那些打着改革的旗号故意规避甚至破坏法治的行为，对于那些无视中央要求的“重大改革要于法有据”的原则且严重违反宪法和法律的所谓改革行为，对于那些借改革之名行部门保护主义和地方保护主义之实的违法改革行为，应当坚决制止和纠正，构成犯罪的还要追究其法律责任。