二 中国宪法实施现状

（一）中国宪法的双重性质

一般而言，宪法具有双重性质，既是一种法律现象也是一种政治现象。基于宪法的这种双重性质，宪法实施大致可以分为法律实施和政治实施两种类型。从法律的视角看，宪法作为根本规范，为国家行为设定了必要界限和限度，公权力在遵守宪法的过程中获得了合法性和正当性。在这种视角下，宪法具有最高法律效力，政治并非宪法的目的，而是宪法规范的对象。与此相适应，宪法实施的方式就是以法律的形式来约束和驯化政治。从政治的视角看，宪法规范并非政治的起点，而是确认政治决定的形式和载体。相应的宪法实施是为了实现某种政治目的，而这种目的本身是高于宪法规范的。如果借用社会系统理论的概念来说，法律实施主要是一种“条件程式”（conditional programme），而政治实施则体现为一种“目的程式”（purpose-specific programme）。简而言之，法律化的方式主要通过宪法审查来判断法律规范是否符合宪法规定的条件（即合宪还是违宪）；而政治化的方式则是指政治部门（比如国会、行政机关等）依据职权实施宪法，实现某种政治目的。比较宪法的研究表明，大多数西方法治国家都有一个专门的法律实施机构。只有在少数国家的宪法模式下，只有政治实施机制，没有法律实施机制。因此，西方主流的宪法理论强调以法律化的方式来实施宪法，认为司法机关在实施宪法方面具有优越地位。当然，司法也并非宪法实施的唯一途径，政治部门也在实施宪法。西方国家宪法的政治实施和法律实施可以大体上概括为：法律机构仅处理法律问题，对于政治问题则留给政治部门解决。

作为成文宪法的一种特殊形态，中国宪法同样具有政治和法律的双重属性。但是与西方国家宪法实施模式不同的是，中国宪法实施很难从机构分工的角度来区分宪法的政治实施和法律实施。如果从功能主义的视角看，法律机构也可能进行政治化的宪法实施，政治机构也可能以法律化的方式来实施宪法。前者例如司法机关对宪法进行政治化的学习贯彻活动。后者例如执政党对党内法规系统进行合宪（法）性审查。实际上，中国的法律机构往往并非一个纯粹的法律部门，同时也是一个政治部门，承担着一定的政治功能。任何法律部门都必须要，而实际上也是很“讲政治”的。在这种法律系统从属于政治系统的背景下，宪法问题往往被认为是政治问题，政治化实施是中国宪法实施的主要方式。

（二）通过立法推动宪法的实施

回顾二十年来的宪法实施的过程，宪法实施主要以立法实施为主。对此，主流政治话语中的表述是“通过（制定）完备的法律推动宪法实施”。比如，针对民法典起草工作，全国人大常委会副委员长李建国明确指出，民法总则要体现宪法精神，贯彻宪法原则，从民法角度保护宪法规定的公民的权利和自由，落实宪法规定的社会主义初级阶段基本经济制度和相关制度。中国立法机关在制定法律的时候通常会在总则中作出“依据宪法，制定本法”的规定。这种表述在国外立法中并不多见。从宪法实施以来的立法统计数据来看，大多数立法都是对宪法规定进行具体化的结果。立法实施的主要方式包括将宪法确立的制度进一步具体化、体系化，通过立法来具体化宪法的组织规范和权利规范体系，以及确立基本权利的各种保障制度等，具体形式有以下几种。（1）通过框架性立法（framework legislation）来实施宪法，具体化宪法规定的各种国家权力运作的组织规范和程序规范。从比较法的角度看，中国宪法更多地采用的是一个原则性的组织程序结构，而不是一个分权制衡结构。这种特征决定了宪法的组织和程序规范需要通过立法进行具体化。这种框架性立法不同于根据宪法上的立法权限进行的一般立法，其甚至被认为是具有准宪法性质的法律规范。（2）将抽象的基本权利具体法定化为不同类型的法律权利，在公法和私法体系中分别设定不同的法律制度：一方面，通过立法设定保障权利并限制权力的公法制度，如行政许可法、行政强制法、行政处罚法等；另一方面，通过立法确认私法制度，界定平等主体之间的权利义务关系。（3）通过立法完善基本权利的积极保障制度。具体而言，通过具体的立法来对基本权利保障所必需的法律制度进行确认，比如司法和诉讼制度、社会保障制度、教育制度等。（4）设定基本权利保障的法律界限。宪法规定的基本权利只是一种原则性的宣示，因此需要立法对各种基本权利的具体行使范围进行法律上的界定。但由于缺乏法律的合宪性审查，这种法律上的限制是否具有正当性仍缺乏宪法上的判断标准。

（三）宪法实施的最新进展

宪法是一个国家的根本大法，宪法实施是建设法治国家的首要任务。十八届三中全会决定提出了要“全面贯彻实施宪法”。十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对贯彻实施宪法作了进一步的部署。

1．深入实施宪法宣誓制度

众所周知，宪法具有高度的政治性。从中国宪法实施的总体状况来看，执政党一直将宪法作为一个重要的政治文件。因此政治化实施是中国宪法实施的一个重要特点。根据起草宪法时，有关领导人的看法，宪法实施依靠什么呢？一方面是要依靠执政党的领导，另一方面是要动员一切力量，从各方面保证宪法的实施。进一步来说，保证宪法的实施，“要依靠人民群众的力量”。这是一种政治化实施的途径，寄希望于通过改变社会公众的宪法观念，影响其行为，从而实现宪法规定的政治目的。因此，在中国宪法的政治化实施中，提高人民大众的宪法观念和宪法意识具有特别重要的意义。因此，十八届四中全会提出设立国家宪法日和宪法宣誓制度。2016年7月20日，国务院常务会议通过《国务院及其各部门任命的国家工作人员宪法宣誓组织办法》。这根据的是全国人大常委会于2015年7月1日通过的《关于实行宪法宣誓制度的决定》。

2．设立国家宪法日

十八届四中全会提出，将每年的12月4日定为国家宪法日，并在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。为了增强全社会的宪法意识、弘扬宪法精神、加强宪法实施、全面推进依法治国，根据决议提出的建议，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定将12月4日设立为国家宪法日。设定国家宪法日的目的是增强宪法观念，提高宪法意识。通过国家设立节日的方式来纪念、庆祝、宣传宪法有助于社会各界深化对宪法内容和含义的直观认识。

从世界范围内看，设定宪法日并非中国独创，世界上很多国家也设有宪法日。作为一种法定的国家节日，宪法日的设定具有重要的象征意义。从政治社会学的角度看，宪法也是一种政治象征，发挥着凝聚社会价值共识的重要功能。这种功能的发挥可以通过一些具体的措施来实现，比如设定有关宪法的特定政治和法律仪式，十八届四中全会提出的实行宪法宣誓制度、设立国家宪法日等措施都属于这种仪式。

通过这些具体的手段和措施，可以提高宪法作为根本法的受关注程度，使宪法观念深入人心，也使社会各界更加重视宪法权威、宪法实施等问题。因此，设定国家宪法日有助于提高宪法观念，保障宪法实施。全国人大决定设立国家宪法日是通过法定程序对政治仪式的一种法律确认。此前，全国人大常委会曾在1985年通过决议，确定每年的9月10日为教师节。作为一种法定化的方式，这个决定本身应具有法律效力。

近年来，在国家宪法日当天，全国各地都会组织各种宪法宣传和教育的活动。这些举措有助于提高社会各界的宪法观念和宪法意识，促进“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”主动地以宪法为活动准则，在宪法范围内活动，保证宪法的实施，维护宪法权威。这是中国宪法实施的一种政治保障。

2016年国家宪法日，坐落在西湖边上的“宪法纪念馆”正式开放。这可能是新中国成立以来第一个以宪法为主题的纪念馆，其正式名称是“‘五四宪法’历史资料陈列馆”。仔细推敲，该纪念馆的命名可谓用心良苦。是日，全国人大常委会办公厅、中央宣传部、司法部、浙江省人大常委会在杭州共同举办2016年国家宪法日座谈会。或许是为了履行“国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动”的法定义务，也许是因为打破常规、辞旧迎新的需要，这种特殊的纪念方式与往年有所不同。

3．有序推进宪法实施监督

作为一种根本性的法律，中国宪法也发挥了法律规范的功能。其中，宪法监督制度就是一种重要的法律保障机制。根据全国人大常委会有关宪法监督工作的规划，2016年，宪法监督工作主要任务如下。进一步加强备案审查制度和能力建设，对新制定的行政法规、司法解释逐件进行主动审查研究。督促最高人民法院、最高人民检察院进一步依法规范司法解释工作，确保司法解释不同宪法法律相抵触，不随意对法律规定作扩大或限缩性解释。围绕全国人大常委会的工作重点和立法工作情况，有重点地探索对地方性法规的主动审查，继续推动地方建立健全法律制定或者修改后地方性法规的常规清理机制。认真做好对国家机关和社会团体、企事业组织以及公民提出的审查建议的研究处理工作。研究建立健全备案审查工作中的调查研究论证、沟通协商、纠错工作机制。

2015年，全国人大法工委对最高人民法院的司法解释第一次以书面形式督促其改正。根据法工委研究室的报告，2015年法工委对司法解释逐件进行主动审查研究，发现司法解释存在与法律规定不一致问题的，第一次以书面形式将研究意见函送最高人民法院，督促其研究纠正。