第四章 中国民主科学立法二十年
一 中国二十年立法成就
1997年，党的十五大明确提出“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”。
1997年至2017年，中国的立法工作正是在“全面推进依法治国基本方略”和“形成与完善中国特色社会主义法律体系”两大背景和语境下开展的。与“社会主义法制国家”建设时期的立法相比，这段时期的立法有了更高的战略目标和更为瞩目的立法成就。
第一，为适应经济社会发展和地方发展的需要，我国扩大了地方立法权，由此，统一分层次的立法体制更加完善。《立法法》是确立立法制度和规范立法行为的基本法律，以2000年《立法法》的颁布实施为界标，中国的立法历程可以划分成两个时代，前者是1979年肇始、以立法数量为标志的立法“创业”时代，后者则是以21世纪为发端的、以立法质量为宗旨的立法“深化”时代。这一由量变到质变、从有法可依走向良法之治的历史性飞跃，正是源自《立法法》所更新的立法理念、立法体制和立法制度。
2015年《立法法》修改，进一步赋予设区的市、自治州地方立法权，并对新增加的有立法权的主体制定地方性法规、规章的合法性审查机制、事权范围、具体步骤等予以规范和限制。“市”地方立法的扩容涉及中央与地方关系、国家立法体制与制度、法制统一与法治秩序，将对中国的立法格局和地方法治建设产生重大影响。截至2016年年底，在被新赋予地方立法权的273个设区的市、自治州、不设区的地级市中，各省、自治区已经确定可以开始制定地方性法规的有268个，占比98.2%; 2016年这些设区的市的人大常委会审议通过的除地方立法条例之外的其他地方性法规共有139件。可以预计，未来地方立法数量将呈现集聚式增长，在保障和推进地方法治建设的同时，也要求健全法律规范效力体系与备案审查监督体系，保障社会主义法制的统一。
第二，中国特色社会主义法律体系如期形成并不断完善。形成中国特色社会主义法律体系，保证国家和社会生活各方面有法可依，是全面落实依法治国基本方略的前提和基础，是中国发展进步的制度保障。中国特色社会主义法律体系从1997年十五大提出构想，到九届全国人大任期届满时“初步形成”，再到十届全国人大任期届满时“基本形成”，再到十一届全国人大任期内，2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国在向十一届全国人大四次会议作工作报告时庄严宣布“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”，完成了中国立法的一次伟大跨越，同时“以立法为中心”的法治建设模式也迎来新的转型。法律体系形成后，立法工作把更多的精力放到法律的修改完善上，继续深入推进科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。
第三，立法与经济社会发展相适应，促进和落实科学发展观。立法总是存在于一定的环境之下。这种环境尤为深厚的渊源和基础，便是促成它的基本国情以及与这种国情相联系的一定的社会历史形势。现代国家立法的主要社会功能，是通过立法的形式，实现对社会关系的法律调整、对社会利益的法律分配、对社会秩序的法律规制、对社会建设成果的法律确认。法律对于社会进步发展的肯定作用是不言而喻的，立法必须从具体的国情出发。九届全国人大期间，李鹏专门强调，立法“既要符合全局的需要，又要考虑不同地区、不同方面的实际情况”。以法律的方式体现、保障和落实科学发展观的要求，是2002年以后中国立法工作逐步明确的指导思想和中心任务。2003年至今，在全面贯彻落实科学发展观背景下的立法时期，除全国人大于2004年对1982年《宪法》做了必要修改外，全国人大及其常委会还制定颁布了现行有效的法律32件。2007年，胡锦涛进一步指出，科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。2008年10月29日通过的《十一届全国人大常委会立法工作计划》着重强调2009年至2013年五年内的立法规划要坚持立法与经济社会发展相适应，坚持以人为本，推进科学发展、和谐发展，坚持统筹兼顾、合理布局。可见，坚持从实际出发、坚持立法与经济社会发展相适应、坚持依法治国与改革发展相协调，成为立法的价值取向和战略性选择。
第四，适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，适应加入世界贸易组织的需要，制定和完善经济方面的法律，保护和促进市场经济的发展。市场经济就是法治经济，“社会主义市场经济体制建立和完善的过程，同时也是经济法制化的过程”。党的十四届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和二〇一〇年远景目标的建议》，提出在“九五”时期要初步建立社会主义市场经济体制，到二〇一〇年要形成比较完善的社会主义市场经济体制。1998年李鹏委员长在九届全国人大一次会议闭幕式的讲话中强调要“适应建立健全社会主义市场经济体制和经济发展的要求，抓紧制定和完善经济方面的法律”。2003年10月，中国共产党十六届中央委员会第三次全体会议审议通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要完善社会主义市场经济体制，做到城乡、区域、经济社会、人与自然和谐、国内发展和对外开放的五个统筹，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。因此，加强立法工作，建立和完善社会主义市场经济法律体系，特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规成为1993年至2002年立法的主要任务。在这个时期，除全国人大于1993年、1999年对1982年《宪法》做了两次修改外，全国人大及其常委会还制定颁布了现行有效的法律98件。其中包括为了适应中国加入世界贸易组织（WTO）的需要，及时修改的《专利法》（2000年8月制定）、《中外合作经营企业法》（2000年10月制定）、《外资企业法》（2000年10月制定）、《中外合资经营企业法》（2001年3月制定）、《商标法》（2001年10月制定）、《著作权法》（2001年10月制定）、《进出口商品检验法》（2002年4月制定）、《保险法》（2002年10月制定）、《对外贸易法》（2004年4月制定）等等。这些法律的适时修改，规范了市场经济体制，整顿了市场秩序，特别适应了中国加入世界贸易组织的需要，“为今后进一步做好有关法律、法规、规章的清理、修改和制定工作，打下了基础”。
第五，创新科学民主立法机制，不断提高立法质量。在依法治国的背景下，立法从“有法可依”向“科学立法”转型，关键就在于提高立法质量，进而实现良法善治。一方面，要提高立法质量，必须不断改进工作机制和工作方法，大胆探索，不断创新，建立健全符合实际需要和立法工作规律的工作机制、程序和方法；另一方面，立法的过程，实质上是不同利益的整合、协调和平衡的过程，而平衡各种不同利益要求的最好办法，是让他们都能参与到立法过程中来，把各自的利益要求都充分地表达出来，然后加以整合、协调、平衡，这样才能使制定出来的法规正确反映和兼顾不同方面的利益要求，才能使法规实施得更加有效。二十年来，以全面推进依法治国为目标，全国和地方各级人大从立法规划、立法计划、立项、起草、论证、审议、后评估、备案审查、清理等立法的各个环节，创新立法工作体制机制；同时运用现代信息技术，努力实践开门立法，创新立法论证、立法公开、立法听证、立法评估、立法咨询（专家）等制度，充分发挥人大代表、立法顾问、专家学者和社会公众的作用，采取公开征求意见，书面征求意见，召开座谈会、论证会等方式不断扩大立法参与，广泛听取社会各方面的意见，充分保障了立法的民主性。例如，2016年全国和地方人大遵循和把握立法规律，进一步从立法的各个环节深入推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，促进善治。一是加强和改进公布法律草案征求意见工作，逐步健全公众意见采纳反馈机制；二是落实专门委员会和工作委员会立法专家顾问制度，完善对立法中涉及的重大利益所调整的论证咨询制度；三是健全立法论证、听证、评估机制，降低针对重大敏感问题的立法决策的社会风险；四是加快重点领域立法，坚持立、改、废、释、授权决定并举，通过立法推动贯彻落实新发展理念；五是推进立法协商和基层立法联系点制度，注重听取民主党派和基层群众对立法工作的意见。