第二节 本书的理论框架与创新之处

本书的创新之处体现在如下四点：首先，对公共行政基本属性的把握与分析。在整合国内外众多学者各种见解的基础上，本书对公共行政基本属性的把握更为准确，对公共行政基本属性的分析也更为深入。其次，本书提出了分析公共行政理论的基本框架。这一框架有别于国内外传统的分析公共行政理论的框架。再次，本书提出了五要素分析法。最后，本书提出了西方公共行政学发展历程中的钟摆理论，以此来把握西方公共行政学发展过程中不同理论流派的核心思想，使读者能够对西方公共行政学的发展过程有更深入的理解。具体说明如下。

一 对公共行政学进行基本属性分析

事物的基本属性是一个事物区别于其他事物的最根本的特点，只有把握了事物的基本属性，才能够提纲挈领地看清楚事物的本质。对于西方公共行政学理论，笔者认为也需要从这个角度来认识。在纷繁芜杂的西方公共行政学理论中，我们只有通过这种方式才能看清公共行政学理论的未来发展方向。在本书的理论篇，笔者对公共行政学的基本属性进行了分析和总结，归纳出公共行政学的基本属性是工具理性和价值理性，并以此作为分析公共行政学理论的两条主线，在此基础上提出西方公共行政学理论是在工具理性与价值理性的分野与整合的交织过程中不断发展的这个基本观点。

二 提出新的理论框架

本书的第二个创新点在于提出了一个完整的理论框架。在对公共行政学理论的本质属性进行分析的基础上，笔者将西方行政学理论分为两大流派、八大理论，并通过核心价值、人性假设、方法论、政府角色、学科定位五个要素阐述西方行政学理论发展过程中所体现的工具理性和价值理性，从而找出其中的发展规律以及未来的前进方向。其中两大流派是指以工具理性为核心特征的西方公共行政学流派和以价值理性为代表的西方公共行政学流派。通过对西方公共行政学理论的系统分析，笔者选择了其中比较重要的八大理论，以此来论证笔者提出的理论模型。这八大理论是：传统公共行政学理论、新公共行政理论、民营化理论、民主行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论、整体性治理理论和公共价值管理理论。这个框架清楚地概括了公共行政学理论发展的历史，是全书用来分析西方公共行政学理论变迁的基本框架。

三 进行五要素分析

本书对公共行政学的工具理性和价值理性的内涵做出了全方位的解释，主要包括核心价值、人性假设、方法论、政府角色、学科定位五个维度，并通过这五个维度全面地透视西方公共行政学理论的发展过程。这是本书的又一创新之处。需要指出的是，工具理性和价值理性是公共行政学的两个基本属性，而这五个维度与公共行政学有着密切的联系，在公共行政的理论与实践中占据着举足轻重的地位。在此，针对这五个维度在公共行政学中的重要性做以下说明。

第一，核心价值是公共行政的灵魂。核心价值是指公共行政的终极目标或行动理念，贯穿于整个公共行政过程之中，而且是行政哲学的重要组成部分。从行政实践层面看，核心价值直接影响政府目标的制定，进而对公务人员的思维、观念和行为方式的形成产生不可忽视的影响；从学术研究层面看，核心价值决定着公共行政学研究的基本方向、主要内容及研究方法，是公共行政学流派重要的身份识别标志；从把握学派思想的角度看，核心价值是每一个学派区别于其他学派的最本质的内容，也是每一个学派能够独立成为学派的基础。

第二，人性假设是公共行政的逻辑起点。人性假设就是以一定价值取向对公务人员或普通公众的表现有选择地抽象、映现。一般说来，社会科学和人文科学往往以一定的人性假设为“公设”，并以此推导和构建它的理论体系。在公共行政学中，不同的人性假设，会沿着不同的逻辑结构构造出不同的公共行政学体系，既会形成不同的公共行政方式和方法，又会对组织结构形式产生重大影响。对公共行政学而言，人性假设是其构建理论和提出政策建议的前提，也是实施措施的前提。对公共行政学各学派的人性假设展开分析，有助于人们清楚地认识各个学派的思想。西方公共行政学理论发展历程中，传统公共行政学理论中的泰罗制所倡导的并非人性善，这一理论是X理论的核心。与此相反，霍桑实验正式开始对人性善展开大量研究之后，Y理论开始兴起，其后逐渐演化出X-Y理论、Z理论和超Y理论等。这些理论（尤其是X理论和Y理论）对人性的假设有很大差异，而且被不同理论流派所吸纳。吸纳不同观点的流派会显现出不同的人性假设。尽管公共行政学理论中的很多流派都呼吁人性从善，但其对人性的界定实质上存在差异，本书中对公共行政学理论不同流派的区分标准之一，是不同流派对人性界定的不同，而非这些流派呼吁什么或践行举措的目的是什么。

第三，方法论是公共行政学的研究支点。方法论是一种学科或理论的骨架，是衡量各个学科或理论是否成熟的重要标志，在一定程度上决定着特定学科或理论的研究视野、思考深度以及发展潜质。公共行政学的研究方法在传统公共行政学理论及当代公共行政发展范式中占有重要的地位。可以说，公共行政学方法的成熟与发展，直接影响着公共行政学向科学性、合理性、现实性方向发展。公共行政学创立至今120多年的历史证明，正是方法论的不断更新为公共行政学研究提供了丰富的分析工具、研究方法和管理技术，促使公共行政学实现一次又一次的飞跃，使公共行政学研究更加科学，臻于完善。

每一种学科都有其研究方法，方法论显示了不同学科及学派研究问题的基本途径，也是区分不同学科及学派之间差异的一个重要维度。从科学研究的角度来看，内容和方法二者之间所呈现的是相辅相成的关系。从上述分析可以看出，方法论对于人们认识公共行政学各个学派的思想及其可行性具有重要的意义。

第四，政府角色是公共行政功能在实践中的具体反映。政府角色是指政府在推进一国政治、经济和社会发展的过程中应该做什么，在公共行政中承担什么样的职责。政府角色是公共行政功能在实践中的具体反映，会涉及政府与政党的关系、政府与市场的关系以及政府与社会的关系，加之政府在公共行政中具有特殊的地位，使得政府角色研究成为公共行政学研究的基础课题，也是公共行政学者开展学术研究之时无法回避的问题。

在公共行政学领域，公共和政府是同义词。从这一界定出发，在某种程度上可以将公共行政学界定为研究政府管理的学问。公共行政学的不同学派对于政府在推进一国政治、经济和社会发展的过程中应该做什么有不同的见解。政府角色定位能够体现公共行政学不同学派的政策建议。因此，认识政府角色是我们把握公共行政学不同学派思想的一个核心。

第五，学科定位决定着公共行政研究的发展趋向。公共行政学的理论发展到一定阶段就会出现公共行政学的学科，接下来面临的一个重大基础问题是学科定位。学科定位会涉及公共行政学的研究内容与方法、学科体系的建设以及人才的培养等各种具体问题。由此可见，学科定位对公共行政学的发展具有重要影响；对公共行政学的学科定位展开研究能够预测该学科的发展趋势，对推进公共行政学的深入研究具有重要意义。

这五种要素在公共行政学中的定位是：核心价值是公共行政的灵魂；人性假设是公共行政的逻辑起点；方法论是公共行政的研究支点；政府角色是公共行政功能在实践中的具体反映；学科定位则决定公共行政研究的发展趋向，见表0-3。

上述五个维度概括了公共行政学不同学派的主要特征。从这五个维度展开对公共行政学不同学派的研究，有助于人们提纲挈领地把握西方公共行政理论。五个维度的提出对于构建本书的理论框架、推进公共行政学的研究具有重要意义。

四 提出公共行政学发展历程中的钟摆理论

如前文所述，从目前已有的关于西方行政学说史的研究成果来看，国内外学者主要从以下几个角度或视角来研究公共行政理论：阶段论、学派论、范式论、途径论。这些观点见仁见智，均具有一定的学术价值。然而，这些观点均未能充分地把握住西方公共行政学理论发展历程中出现的各个流派的根本属性——工具理性或价值理性。笔者认为根据这些流派的根本属性，可以将其划归两大谱系：工具理性谱系的流派和价值理性谱系的流派。需要注意的是，这一划分并非学派论，二者从时间上来看最重要的区别是：学派论所划分的不同学派在时间上有连续性且同一学派不会重复出现；而依据本划分法归入两大谱系的流派则交替出现。换言之，同一谱系的流派不会连续出现，属于相同谱系的流派之间必定隔着属于另一种谱系的流派。倡导工具理性和价值理性的各个流派在西方公共行政学理论发展历程中交替占据主导地位，呈现出一种“钟摆运动”。对这种钟摆运动加以研究，能够使西方公共行政学理论的发展脉络更为清晰。

（一）公共行政学发展历程中的钟摆运动

目前，钟摆运动主要见于物理学中。但实际上，钟摆运动也存在于其他学科之中，如财政政策在紧缩型与扩展型之间摆动；政府与市场的关系在干预主义和放任主义之间摆动；央地关系在集权主义和分权主义之间摆动等。在对西方公共行政学发展历程中的钟摆运动展开研究之前，有必要对钟摆运动加以界定。

公共行政学中的钟摆运动与物理学中的钟摆运动有较大差异。物理学上的钟摆运动是指，当不受外力干扰时，钟摆所呈现的状态是静止不动的，一旦受到外力影响，钟摆就会开始左右晃动，受到的外力愈大，受惯性的影响，摆回来的力道也会愈强，随着地心引力的影响而愈摆愈慢，最后终于回到原点呈现静止的状态。钟摆运动中的钟摆总是围绕着一个中心值在一定范围内做有规律的摆动。公共行政学发展历程中的钟摆运动是指，在公共行政学理论发展历程中主导理论的更替呈现这样一种状态：某一时段处于主导地位的公共行政学理论其性质属于某一理性（左端的价值理性或右端的工具理性），这一理论在践行过程中出现一系列问题之后丧失主导地位，主导地位被另一类理性（右端的工具理性或左端的价值理性）的公共行政理论夺取。公共行政学的主导地位被倡导工具理性或价值理性的公共行政学理论交替占据。随着时间的推移，不同理性的公共行政学理论逐渐吸取对方某些可取的观点。由此两类属性的公共行政学理论的差异性逐渐变小，呈现在钟摆运动中即钟摆的摆动幅度逐渐变小，显示出趋中的趋势。

公共行政学发展历程中的钟摆运动存在三个基本点：①左端点。此为价值理性取向最为明显的学派（即新公共行政学）所处的位置。②右端点。此为工具理性取向最为明显的学派（即传统公共行政学）所处的位置。③下端点（原点）。此为价值理性取向与工具理性取向的融合。

（二）公共行政学发展历程中各流派的更替过程

西方公共行政学理论发展历程中各流派的更替过程大致如下。

（1）1887—1968年，传统公共行政学理论（工具理性取向）在西方公共行政学理论中占据主导地位。这一时期起始于威尔逊发表《行政学之研究》一文。这一流派的代表人物有威尔逊、弗雷德里克·温斯洛·泰罗（Frederick Winslow Taylor）、马克斯·韦伯，这一学派的著作主要有《行政学之研究》、《科学管理原理》和《经济与社会》等。在西方公共行政学理论的所有流派中，传统公共行政学理论的工具理性取向最为明显（后文将对此加以阐释，下同）。

（2）1968—1979年，新公共行政理论（价值理性取向）在西方公共行政学理论中占据主导地位。这一时期起始于1968年召开的第一次明诺布鲁克会议，代表人物是弗雷德里克森，其代表作有《新公共行政》和《公共行政的精神》等。在西方公共行政学理论的所有流派中，新公共行政理论的价值理性取向最为明显。

（3）1979—1987年，民营化理论（工具理性取向）在西方公共行政学理论中占据主导地位。这一时期起始于撒切尔夫人和里根总统上台开始推行民营化运动。学界通常将此视为新公共管理理论兴起的标志。但笔者认为，实际上这只是新公共管理理论的先声。因此，本书将民营化理论加以单列。民营化理论在这一时期的代表人物是E. S．萨瓦斯（E. S. Savas），其代表作是《公有领域的民营化：如何简政》和《民营化与公私部门的伙伴关系》等。倡导工具理性取向的民营化理论尽管在这一时期的西方公共行政学理论中占据主导地位，但与传统公共行政学理论的工具理性相比，民营化理论所倡导的工具理性已经不再那么“极端化”。

（4）1987—1991年，民主行政理论（价值理性取向）在西方公共行政学理论中占据主导地位。民主行政理论学派由三批学者组成：黑堡学派成员、以奥斯特罗姆为代表的民主行政理论的倡导者、第二次明诺布鲁克会议的参与者。1982年，以加里·L．万斯莱（Gary L. Wamsley）、查尔斯·沃尔夫（Charles Wolf）和查尔斯·T．古德塞尔（Charles T. Goodsell）为代表的黑堡学派发表《公共行政与治理：转变美国的政治对话》（即《黑堡宣言》）。1987年，《黑堡宣言》首次刊印在《美国行政国百年发展史》（A Centennial History of the American Administrative State）上，这可被视为倡导价值理性取向的学派在公共行政学理论中重新占据主导地位的标志。此后，黑堡学派以及其他倡导民主行政理论的学者又出版了一系列该领域的专著。这一流派的代表人物及代表作主要有：《公共行政与治理：转变美国的政治对话》（万斯莱、沃尔夫和古德塞尔等，1982年）、《重建公共行政》（万斯莱等，1990年）和《美国公共行政的思想危机》（奥斯特罗姆，1973年）等。与新公共行政理论的价值理性相比，民主行政理论所倡导的价值理性已经不再那么“极端化”。

（5）1991—1996年，新公共管理理论（工具理性取向）在西方公共行政学理论中占据主导地位。这一时期以1991年第一次美国公共管理学术研讨会在雪城大学召开为标志。广义上的新公共管理理论包含民营化理论和重塑政府理论等，此处指狭义上的新公共管理理论——不包含民营化理论在内。这一流派的代表人物及代表作主要有：《一种普适的公共管理模式？》[克里斯托夫·胡德（Christopher Hood）, 1991年]、《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》[戴维·奥斯本（David Osborne）、特德·盖布勒（Ted Gaebler）, 1992年]和《公共管理导论》（休斯，1994年）等。与民营化理论相比，新公共管理理论在倡导工具理性的基础上更加关注公平，因此，其工具理性色彩弱于民营化理论。

（6）1996年至21世纪初，新公共服务理论（价值理性取向）在西方公共行政学理论中占据主导地位。新公共服务理论的来源主要有：民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和新公共行政理论、后现代公共行政理论。这几种理论的许多著述出版都发表于1995—1997年，新公共服务理论的某些著述也出现于这一时段内。本研究认为，新公共服务理论在西方公共行政学中开始占据主导地位的标志是亨利·明茨伯格（Henry Mintzberg）于1996年发表《管理政府，统治管理》一文。新公共服务理论的代表人物是登哈特夫妇，其著作主要是《新公共服务：服务，而不是掌舵》（2003年）等。与民主行政理论相比，新公共服务理论的价值理性色彩稍弱、工具理性色彩有所增强。

（7）21世纪初至今，整体性治理理论（工具理性为主，价值理性为辅）于1997年开始兴起，其标志是佩里·希克斯（Perri 6）出版《整体性政府》（1997年），代表人物即希克斯，其著作还有《面面俱到的治理：建立整体性政府的战略》（1999年）和《迈向整体性治理》（2002年）等。这一理论于21世纪初开始在西方公共行政学理论中与公共价值管理理论并驾齐驱。与新公共管理理论相比，整体性治理理论更加注重工具理性与价值理性的融合——在以工具理性为主体的基础上努力实现与价值理性的融合。

（8）21世纪初至今，公共价值管理理论（价值理性为主，工具理性为辅）于1995年开始兴起，其标志是马克·穆尔（Mark H. Moore）出版《创造公共价值：政府战略管理》（1995年），代表人物即穆尔，其著作还有《公共价值：理论与实践》（2010年）和《认知公共价值》（2013年）等。这一理论于21世纪初开始在西方公共行政学理论中与整体性治理理论并驾齐驱。与新公共服务理论相比，公共价值管理理论更加注重价值理性与工具理性的融合——在以价值理性为主体的基础上努力实现与工具理性的融合。

为直观起见，将上述观点及分析制作成表0-4。

表0-4中所列八种理论的五要素的对比情况可见表0-5。

根据表0-5所展示的情况，笔者建立了西方公共行政学理论发展历程中的钟摆运动模型，见图0-1。

从图0-1可以看出，在西方公共行政学理论发展历程的钟摆中，在工具理性谱系方面，传统公共行政学理论处于钟摆的右端点；民营化理论处于右端点和下端点之间（离右端点更近一些）；新公共管理理论处于右端点和下端点的正中间；整体性治理理论则从右边接近下端点。在西方公共行政理论的价值理性谱系中，新公共行政理论处于钟摆的左端点；民主行政理论处于左端点和下端点之间（离左端点更近一些）；新公共服务理论处于左端点和下端点的正中间；公共价值管理理论则从左边接近下端点。