第一章　公共行政的工具理性与价值理性

第一节 公共行政的基本属性

一 公共行政的基本属性

属性是事物本身所固有的性质，且一般事物都会有多种属性，可以把这些属性划分为一般属性和本质属性。从哲学的角度看，只有抓住事物的本质属性才能够将该事物与其他事物区别开来。在这种意义上，抓住事物的本质属性是我们认识事物的关键所在。在寻求真正掌握公共行政学理论的发展脉络时也是如此。我们只有弄清楚公共行政理论最本质的属性，才能够准确地把握公共行政学中不同学派之间的差异和共同点。因此，掌握公共行政学的本质属性对于我们掌握公共行政学理论的发展变化具有至关重要的作用。

那么，究竟何为公共行政学的本质属性？为了寻获这一问题的答案，我们需要从公共行政学的源头展开分析。很多学者认为，公共行政学的源头是政治与行政二分法，从那时起公共行政学开始成为一门独立的学科。但是从学科发展的角度看，这个说法并不准确。没有哪一种学科是凭空产生的，公共行政学也是如此。从主流的学科类属上来看，公共行政学类属于政治学，其上位类是社会科学。因此，我们从社会科学、政治学这个视角来分析，更有助于把握公共行政学的根本属性。

从宏观的角度看，范式论有助于我们把握公共行政学理论发展的基本轮廓。亨利认为，“经过连续六个范式的更迭演变，公共行政学已经发展为一个学科领域。每个阶段都具有‘定向’或‘焦点’的特征”。他也据此将公共行政学分为六个范式：范式一，政治与行政的二分法（1900—1926年）；范式二，行政原则（1927—1937年）；范式三，作为政治科学的公共行政（1950—1970年）；范式四，作为管理学的公共行政（1956—1970年）；范式五，作为公共行政学的公共行政（1970年至今）；范式六，治理（1990年至今）。但是我们在仔细分析“定向”或者“焦点”之后，就会发现其本质特征始终在政治与行政之间变换。奥斯特罗姆则表述得更为直接，他认为美国的公共行政学实际就只有两种范式：官僚制行政理论与民主制行政理论。这从另一个侧面证明了政治与行政可以作为公共行政学理论的最基本的属性。

在国外学者对公共行政的分析中，罗森布鲁姆和罗伯特·克拉夫丘克（Robert S. Kravchuk）的观点给我们很大的启示。在《公共行政学：管理、政治和法律的途径》一书中，他们提出从管理、政治和法律的途径来分析和解释公共行政学的理论和实践。这三种研究途径源于三权分立，同时也概括了公共行政学理论的传统研究角度。正如作者所说：“对于行政部门而言，它们便是行政、管理、官僚，以及对效率和效能的强调；对于立法部门而言，它们便是政治和政策制定以及对代表性和回应性价值的强调；对于司法部门而言，它们便是法律，强调的是宪法的完整以及对个人实质性和程序性的平等保护。公共行政学的确包含这三种观点，任何对公共行政学偏狭的分析都是不可取的。”这三种途径虽然与美国三权分立的政治现实所对应，也清楚地体现了公共行政学的基本内容，但是政治和法律的途径在理论和现实中经常会重叠在一起。在很大程度上，政治和法律在为同一个属性服务，即价值属性，那就是维护公共行政中的公平和公正，使其具备真正的公共性，或者我们可以称之为公共行政的政治性。这样，我们就可以将罗森布鲁姆和克拉夫丘克的观点概括为两个方面：管理的途径和政治的途径。而管理的途径更多地强调了效率、组织结构、价值中立、管理过程和因素等具体细节问题，这些也是传统公共行政学关注的焦点。因此，笔者认为可以将公共行政学的基本属性概括为行政属性和政治属性。这种概括一方面与政治和行政二分法的传统相对应，同时也概括了笔者分析公共行政学理论的基本途径。在这里，行政和政治不仅代表了具体的内容，而且代表了属性。

国内许多学者对公共行政的基本属性做过研究。陈庆云认为，公共行政包含两个方面的要素：管理性与公共性。王乐夫指出，公共行政由“公共的”和“管理的”两部分构成，是公共性与管理性相互贯通的辩证统一。蔡立辉认为，公共行政是公共性本质与功能目标的内在统一。汪辉勇认为，公共行政=“公共性”+“管理”。公共性是公共行政的本质特性，同时也是衡量公共行政好坏优劣的价值尺度。曾峻也指出，公共性与工艺性对于公共行政来说缺一不可。上述学者的观点具有如下特点，即他们一致认同公共行政有两个基本属性，只不过对公共行政基本属性的内涵以及称谓有着不同的理解和认识，比如公共性与管理性、公共性与工艺性等。笔者认为把公共性、管理性、工艺性作为表达公共行政基本属性的词语，无法表达公共行政的动态过程。也有不少学者使用“管理主义”和“宪政主义”两个词来表达公共行政学的基本属性，或者用以划分公共行政学的流派。笔者认为这种做法很不恰当，因为宪政主义的内涵是通过限制公共权力以达到消极地保护个人权利的目的。本质上，宪政就是追寻自由，正如乔瓦尼·萨托利（Giovani Sartori）所言，“无论过去和现在，宪政制度事实上就是自由主义制度，可以说自由主义政治就是宪政”。哈耶克也曾说过：“剥离掉一切表层以后，自由主义就是宪政”。很明显，宪政主义无法表现公共行政公共性的全部内涵。

从哲学的高度看，公共行政的两个基本属性，一个属于工具理性范畴，一个属于价值理性范畴。笔者认为可以将公共行政学中的这两个属性定义为工具理性和价值理性。如此方可既准确地表达公共行政的两个基本属性的内涵，又能较好地体现公共行政的动态过程。

“工具理性”和“价值理性”是由德国社会学家韦伯在研究社会行动时提出并加以详细论述的。他认为工具理性的社会行动取决于“对客体在环境中的表现和他人的表现的预期；行动者会把这些预期作为‘条件’或者‘手段’，以实现自身的理性追求和特定目标”。而价值理性的社会行动取决于“对某种包含在特定行为方式中的无条件的内在价值的自觉信仰，无论该价值是伦理的、美学的、宗教的还是其他的什么东西，只追求这种行为本身，而不管其成败与否”。韦伯的表述可以被解读为，工具理性强调手段-目的的合理性，主张通过精确的科学计算和缜密的逻辑推理来实现所预设的目标，而不关心行为本身的意义和价值，漠视人的一切情感和精神力量，以功利目标和技术手段为根本特征；价值理性关注行为本身的合目的性，追求行为本身所具有的意义，要求人的行为必须指向美好的价值，而不关乎它的结果成功与否。简而言之，前者关注“是什么”“如何做”的问题，通常与制度、渠道、方法、技术、手段等工具相联系，所追求的是科学性、有效性，是可以通过科学研究来揭示和设计的；后者关心“应是什么”的问题，往往与人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联，所追求的是正当性与公正性，而这种正当性和公正性不是由科学而是由人文所赋予的。

公共行政学的工具理性，或者说工具理性视角下的公共行政学主张“按照企业管理的原则与价值取向来对公共组织进行管理，试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标，效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容”。根据效率测定的成本函数和生产函数，笔者将公共行政学的工具理性分为成本理性和收益理性。成本理性是指在公共行政中通过制定详细的规则和烦琐的程序保证投入最小化，从而实现高效率，其特征是程序化；收益理性是指在公共行政中尽可能地量化行为以便利用各种激励和评估机制促进产出最大化，从而达到高效率，其特征是数量化。前者在传统的公共行政活动中清晰可见，而后者在新公共管理运动（涵盖民营化运动）中体现得淋漓尽致。在整体性治理中，工具理性也略见一斑。

在价值理性视角下，公共行政是按照民主的原则来处理公共事务、提供公共服务，并不断地向公众灌输、传递公共行政精神和培育公民品质的过程，它关注公共行政的公共性，而不在乎行政手段因素，民主、公平、公民权等公共精神是其核心价值。当然，在不同的时期，公共行政精神的内容和取向也有所偏重。20世纪60年代到80年代的新公共行政理论坚持社会公平，80年代中期的民主行政理论倡导践行社会公平，20世纪末的新公共服务理论倡导公民权，新近的公共价值管理理论主张公共价值的创造。

从学科发展的角度看公共行政学的基本属性能够帮助我们从宏观的角度把握其基本脉络。很多学者至今依然将公共行政学列入政治学的范畴。在一些世界知名大学里，公共行政研究是从属于政治系的研究小组。很明显，公共行政学和政治学具有难以割舍的关系。政治学的一些基本属性也是公共行政研究的基本属性。简要地分析政治学的基本属性对于我们认识公共行政学非常有益。例如，柏拉图在《理想国》中就清楚地讨论了政治学的基本属性，例如正义的定义，以及专业化、等级制、法律、教育等内容，回答了什么是一个好的国家以及如何治理好国家的问题。后来的学者对政治的定义难以计数，例如，有的认为政治就是一种治理政府的艺术；有的认为政治就是管理公共事务；也有的认为政治就是妥协和达成一致；马基雅维利认为政治就是关于权术的论述；也有学者认为政治是如何分配权力和资源。这些论述基本可以归结为两个维度：一种是给政治做价值判断，即什么样的国家和政府是好的；一种是将政治认定为一种治理或者管理国家的知识或技能，也就是工具性，即如何将国家和政府治理得更好。这两个问题囊括了政治学的基本方面。从这个角度我们可以将政治学的研究归结为价值维度和工具维度。

另外，从目前对公共行政学的研究来看，也大致可以分为两个角度：一个是价值角度，另一个是工具角度。价值角度包括从政治学和法学的视角去看公共行政过程中的价值问题，例如公平、责任、公民参与、利益相关者的斗争、行政法、公共性等议题。工具角度主要从管理方法、效果、效率等方面去探索公共行政过程中的技术性问题。另外一些跨学科的研究也基本可以被归纳到这两个大的范畴之内。例如，组织行为学对公共行政的研究，包括公共服务动机等，实际上还是属于管理技术之类的工具属性。而有的跨学科研究则试图兼容两种属性，例如行政生态学派，就关注公共组织与环境、文化和政治之间的关系，虽然弗雷德·里格斯（Fred Riggs）主张其学说是价值中立的行政生态理论，但其本身已经显示了明显的价值倾向。

而且我们必须看到在政治科学领域，这些问题都是相互关联、相互影响的。价值选择和工具选择往往互相渗透、互相包含。人们在做价值选择的时候不得不考虑方法、成本、效率等工具维度的因素；而在政策执行的过程中也无法忽视价值标准。公共行政学理论正是在这种徘徊于政治理论的价值理性和工具理性之间的背景下产生的。特别是19世纪以后，政治学的发展越来越多地受到了其他学科的影响，例如自然科学、经济学等。从某种程度上讲，公共行政学最初的产生就是工具理性的一种表现。但是，我们不能忽视公共行政学和政治学的关系。正如谭功荣所说：“公共行政之所以区别于其他的管理活动，就在于其政治特性”。正是基于此，他认为政治是公共行政过程的核心。

综上所述，可以把公共行政学最本质的属性概括为两点：价值特性和工具特性。价值特性是公共行政区别于其他管理活动的根本点；工具特性是公共行政作为一门学科独立出来并且作为公共组织进行科学管理的理论基础。这是笔者将公共行政的基本属性定义为价值属性和工具属性的基本依据。

二 公共行政学的定义

从学术研究的角度而言，对于很多依然在发展中的学科来说，不同学派对该学科的定义显示了其主要研究方向。公共行政学就是这样一门处于发展中的学科。通过对公共行政学的定义进行分析有助于人们理解公共行政学的基本属性。

不同学派对公共行政学的定义不同。传统的公共行政学派将公共行政定义为一个与政治分离的独立学科，旨在寻找一种最好的管理公共组织的办法。为此他们提出了很多的原则，例如官僚制、科学管理等。除此之外，其他学派的定义不胜枚举，仅从本书论述的需要出发摘录如下。

1．公共行政就是生产旨在满足公民-顾客需要的产品和服务。

马歇尔·迪莫克；格拉迪斯·迪莫克；道格拉斯·福克斯

《公共行政学》（第五版）, 1983

2．我们建议一种新的概念框架，它强调把公共行政看成一种设计，这一设计强调参与性决策和学习、目标和行动、变革、想象力和创新以及社会互动和共同生产。

金·S．约恩

《公共行政学》, 1986

3．公共行政主要关注政府政策和项目组织，以及（通常是非选举的）官员执行公务的行为。

查尔斯·H．莱文；B．盖伊·皮特斯；弗兰克·J．汤普森

《公共行政学：挑战、选择和结果》, 1990

4．公共行政就是管理公共项目。

罗伯特·登哈特

《公共行政：一种行动的取向》, 1995

5．公共行政可以被定义为与执行立法者、行政部门和法院颁布和采取的法律及其他规则相关的所有过程、组织和以官方身份行动的个人。

乔治·J．戈登；迈克尔·E．米洛科维奇

《美国的公共行政》, 1995

6．公共行政可以被看作着眼于执行公共政策的各种关系的旋转运动。

威廉·C．约翰逊

《公共行政学：政策、政治与实践》（第二版）, 1996

7．公共行政就是运用管理、政治和法律途径，通过向整个社会和社会的某些部分进行管制和提供服务来完成立法、行政和司法的管理委托。

戴维·H．罗森布鲁姆；德博拉·D．戈尔德曼

《公共行政学：理解公共部门的管理、政治和法律》（第四版）, 1997

8．就公共行政而言，最重要的而且最有价值的就是为公民服务以增进共同的利益。

珍妮特·V．登哈特和罗伯特·B．登哈特

《新公共服务：服务，而不是掌舵》, 2004

9．公共行政不仅要致力于效率和经济，而且要致力于社会公平；公共行政要想重新获得人们的尊重，唯有通过乐善好施和尊重公众才能达到。

乔治·弗雷德里克森

《公共行政的精神》, 2003

10．公共行政的目的是创造公共价值，并以此来解决公众所关心的问题。

格里·斯托克

《公共价值管理》, 2006

纵观这些定义，虽然在表述上各不相同，但是基本上可以被归纳到两个维度。一个维度是从管理的角度出发来定义公共行政，例如列举的第一种至第六种定义；另一个维度是从政治或者价值理性的角度来定义公共行政，例如所列举定义中的第七条至第十条。从这些定义中我们可以清楚地看到不同学派的区别，这也显示了将工具理性和价值理性作为公共行政学的基本属性的正当性。