三、国际合作困境与国际制度

新自由制度主义所说的国际制度是一个外延较大的概念，指持续的、相互关联的正式与非正式规则体系，这些规则体系可以界定行为规范、制约行为体活动、帮助行为体的期望值趋同。国际制度包括三种形式：（1）有着明确规定的规则和章程的正式政府间国际组织（IGOs）和非政府组织（NGOs），如联合国和国际红十字会；（2）国际机制（International regimes），即政府之间经协商同意和达成的、涉及某一问题领域的明确规则，如海洋法、国际货币体系、国际贸易组织等；（3）国际惯例（Conventions），指有着非常明确规定和谅解、可以帮助国际行为体协调各自的行为，达到期望值趋同的非正式制度，例如未以明文确定下来之前的外交豁免、非世界贸易组织国家之间相互给予最惠国待遇的国际互给行为等。

根据新自由制度主义对国际制度的定义，国际制度有三个特征。第一，国际制度的权威性。国际制度是无政府国际社会中的制度，是权力分散状态下的规则，所以不可能像国内社会的法律那样具有高度的约束力和强制性。但是，既然国际制度是国际社会成员认可或达成的规则，就代表了某个领域的行为准则，因而具有相当高的权威性。实际上，在国际关系中，大多数国家在大多数情况下都基本遵循国际制度，就像大多数行人和车辆在大多数情况下（即便是在没有警察的情况下）都遵循交通规则一样。即使是约束力相对很小的国际惯例也是如此。如20世纪60年代以前，外交豁免只是一种不成文惯例，但是国家基本遵守这个规则。国际制度的权威性确定了国际制度在大多数情况下是有效的。第二，国际制度的制约性。既然国家和其他国际行为体基本遵循国际制度的规则，国际制度对国家的行为就有着制约作用，国际行为体的行为就要符合国际制度的规范。但是，由于国际社会没有强硬的法律执行机制，国际制度制约作用和国家遵循国际制度的动机在很大程度上依赖于国际制度可以使理性自私的行为体较好地实现自我利益这种功能。也就是说，国际制度的成功与否取决于是否可以协调国家之间的政策行为，使双方或多方实现共同的利益，避免共同的失利。国际制度的建立取决于国家、尤其是大国的自愿行为，但是，国际制度一经建立，就对所有参与制度的成员国家具有约束作用。第三，国际制度的关联性。随着国际社会相互依存的程度越来越高，国际行为体之间交往活动越来越频繁，国际制度会不断发展和扩展。基欧汉在批判吉尔平的国际机制供应派观点时提出了国际机制的需求派观点，指出国际制度的建立与发展不仅仅是霸权国为维护国际体系而单方供应给国际社会的规则，而同样重要的是国际社会成员需求的结果。不断的需求刺激不断的供应，结果是国际制度的不断延展。国际制度的延展使得在世界范围内可以逐步建立起一种国际制度网络体系，使各个问题领域的制度联系在一起，这就是国际制度的关联性。并且，随着国际社会对国际制度的依赖程度提高，国家权力不再仅仅表现在国家的可见国力上面。国际制度的不断发展与健全使得军事力量和经济力量的重要性相对下降，而国际制度本身成为一种重要的权力资源，成功利用国际制度的国家会在不增加可见国力的情况下加大自己的权力。

新自由制度主义认为，因为国际制度具备这些特征，所以能够解决合作困境的主要问题，因而成为国际合作的有效保障。从上面讨论的囚徒困境博弈可以看到，以囚徒困境代表的博弈效用结构本身刺激参与人采取不合作行为，所以，不合作可能是行为体主动的首选政策。但是，国际制度可以通过改变交易成本来改变囚徒困境博弈效用，使合作成为理性的自私行为体的第一考虑。这主要是通过两种方式加以实现。第一个是国际制度的纵向效应，指在一个给定问题领域内违犯国际制度的行为不会被视为一个孤立行为，而被视为同一问题领域一系列国际行为中的一个。国际制度的权威性特征意味着它代表了国际公认的准则，也是参与国际交往的行为体的基本游戏规则。这样，在任何一个给定的问题领域内，业已建立的国际制度就成为这个领域里的行动准则。在任何领域的国际互动中，国家与国家、或任何其他国际行为体之间不可能只有一次交往，也不可能只与另外一个固定的行为体交往，所以，囚徒困境博弈往往是多次博弈重复发生现象。如果在一次博弈中一方采取合作行为，他就可能在以后的互动中得到另一方或另几方的互给性合作；如果一方在一次博弈中采取欺骗性的违规行为，尽管当时可能会取得自己预期的一次性最佳结果，但是这种短期行为的代价是自己的国际声誉，根据互给这一最普遍的国际制度原则，采取欺骗行为的一方以后在和同一个行为体交往时或是在与其他行为体交往时，所有这些行为体均会采取不合作行为。由于国际制度把现在与未来联系起来，所以，如果自私的理智行为体从自己的长远利益考虑，则会放弃一次性的得益，而采取合作行为，以求实现长远的利益。

第二种是横向效应，又称为网络效应（nesting）或问题联系效应（issue-linkage）。国际制度的关联性表示，制度不是孤立存在的，不但一个问题领域的国际制度互相联系在一起，不同问题领域的国际制度也是相互关联的。一个问题领域的具体规则会联成网络，不同领域的国际制度也联成网络，这样就形成了一个巨大的国际制度网络。以博弈论的推理，这就是多重博弈并存现象。如以世贸组织为代表的贸易制度、以国际货币基金组织为代表的国际货币制度、以世界银行为代表的国际信贷制度等，都是密切相关的。由于国际行为体在这样一个网络中互动，所以某个国际行为体在一个问题领域的交往之中采取合作行为，另一方或另几方也会在其他领域采取合作行为；如果一方采取欺骗性的具体违犯制度行为，则会使自己在其他问题领域中处处遭遇他方的不合作行为，处处受到制度的惩罚。由于国际制度把不同领域联系起来，所以，行为体也会为了自己的整体利益放弃在一个问题领域中的一次性得益机会。正是因为国际制度有着实际上的后发惩罚作用，所以加强了未来影响因素的作用，促进了良性的国际互给，使其成为自私的理性行为体的决策要素。这就促使行为体采取符合国际制度的合作行为，以求得长期利益和全面利益。一旦这种制度性安排成为行为体考虑利益的一个组成部分，即国际制度成为决策者在决策过程中已经内化的因素，囚徒困境博弈的效用结构也会改变，从DC＞CC＞DD＞CD变为CC＞DC＞DD＞CD，即由以不合作为第一考虑的囚徒困境转化为以合作为第一考虑的猎鹿博弈（Stag Hunt）。由于纵向和横向两种效应都能够通过国际制度制约行为体的违规行为，所以合作的可能性就大大加强了。

国际制度促进合作的一种功能是惩罚。对于主动地、故意地违犯国际制度的不合作行为，惩罚是主要的制止和防止手段。无论是纵向的、在同一问题领域以不合作行为对付不合作行为的互给现象，还是横向的、在不同领域以不合作行为对付不合作行为，目的都是惩罚性质的，都是通过提高不合作的违规者在国际关系中的交易成本达到惩罚目的的。由于国际制度的权威性和关联性，这种交易成本可以高至一个国家无法承受的程度，目的是使行为体不但不采取违规行为，而且在决策过程中逐步学会不考虑违规行为。

但是，违规的欺骗行为在多数情况下并非行为体的初衷，而是行为体不得已的行为。所以，国际制度促进合作的另一种功能是服务性的，目的是减少行为体的不得已违规现象。仍以囚徒困境为例，我们可以假定双方参与人都希望合作，但是由于国际社会的无政府特征，双方又都无法保证对方不采取欺骗行为。虽然对方完全可能采取合作行为，但是，任何一方都不敢不往最坏处准备，结果是双方的不合作。这是第二类合作障碍，这种不合作行为是不得已的，其根本原因是参与人无法得到关于对方的、可靠的高质量信息。这种情况类似经济学中的市场失灵现象。正因为如此，国际体系中信息分配就成为新自由制度主义的核心变量，在功能上近似于沃尔兹的权力分配。

市场失灵指根据在市场中活动的双方所占有的资源以及他们的效用功能，本来可以得到最优结果，但在实际上由于他们在市场中互动行为却产生了次优结果。也就是说双方不能达成均可得益的合作协议。经济学家认为市场失灵的主要原因是质量不确定效应（quality uncertainty）。譬如某甲有一台质量很好的旧电视机要以500元的价格出售，某乙希望以500元买一台质量很好的旧电视机。两个人在供求关系上互补，从理论上说应该达成协议，得到以500元交易成功的最优结果。但是，由于乙方对于电视机的质量没有准确的信息，就会有一种不确定感，认为甲的要价必然高于电视机的实际价值，所以，就会压价以减少可能受骗后的损失。甲则认定自己的电视机质量确实值500元，所以不肯让价。这样，本来可以做成的交易失败了。乙方的不合作行为并非是故意的不合作，而是没有可靠的信息。质量不确定现象的根源在于信息不足。

同样性质的问题出现在国际合作领域，则导致所谓的政治质量不确定现象。这种现象是有着共同利益的双方不能合作的重要原因，如囚徒困境博弈的基本假定是双方参与人均无法得到涉及对方真正意图的确切信息。国际制度的作用和功能恰恰可以减少政治不确定现象，减少行为体的不确定心理，因为国际制度可以向参与国际制度的行为体提供可靠的高质量信息。充足的可靠信息打破了囚徒困境的僵局，帮助参与双方到达帕累托最优解。国际制度能够提供可靠信息，首先是因为国际制度本身要求参加国际制度的国际行为体提供标准化信息。如世界银行要求成员国提供关于本国经济和社会情况的详细信息，使国际社会对于国际行为体的基本情况有比较明确的了解。但是，更重要的是国际制度本身就是一系列国际行为标准的体现，作为参与国际制度的国际行为体在大多数情况下遵循国际制度所提出的原则、规范、规则和决策程序，所以行为体之间的相互行为就有了较高的可预测性。这种信息可以称为认知信息，是帮助一方认知关于他方行为意图的信息，这种信息的作用能够使行为体对于相互行为意图的预测与实际行为高度吻合，使双方的期望状态趋同（centrality of expectations），因而促进合作。譬如，在可能出现的囚徒困境博弈中，假设甲乙双方的初衷是合作，如果双方均为国际制度的参加者，制度框架中的信息分配充足，那么，甲方对乙方行为最可能的预测是合作，反之亦然。这种预测会直接导致甲方和乙方选择合作行为，结果达成帕累托最优解，例如世贸组织成员国之间的贸易互惠。国际制度的权威性越高，其信息就会越被认为是可靠的，促成国际合作的可能性也就越大。

国际交往中会出现许多违心的不合作行为，这是在信息的不完善状态下的政治不确定感造成的。政治不确定感导致了交易成本过高，致使本来可能的、对双方都有利的合作无法实现。对于这种不合作行为，国际制度的作用不是惩罚、而是服务性质的。国际制度提供高质量的信息，提供行为准则的标准框架，使国际交往中的双方不仅对于对方的实际情况，而且对于对方的行为意图都有比较清楚和准确的认知。这样就大大降低交易成本，使合作比较容易实现。试想两个历史上有过争端而又从不来往的国家，即使双方都有着修好与合作的意愿，由于信息不通导致的过高交易成本很可能是双方长期处于囚徒困境状态。如果双方能够在同样的国际制度框架之中，信息交流频数会增加，在制度框架中的行为期望趋同会提高，交易成本会下降，合作的可能性也就会加大。

通过制裁对于故意不合作违规行为的惩罚和通过服务对于违心不合作行为的纠正是国际制度促成合作的主要手段。根据行为性质提高交易成本或降低交易成本是国际制度的基本机制。由于在长期反复的国际制度交往中，国际制度趋于奖励采取合作行为的国际行为体、惩罚采取不合作行为的国际行为体，所以，国家作为自私的理性行为体，会逐渐学会在制度框架中定义或重新定义自己的国家利益，放弃短期的、较小的国家利益，获取长期的、较大的国家利益。如果说新现实主义认为国家的行为主要取决于国际系统的结构，把国际关系的重点置于国际系统中的权力分配，首先考虑单极、两极、多极等格局与世界稳定的关系，那么，新自由制度主义则认为除了国际系统结构之外，属于国际系统进程方面的国际制度也是影响国家行为的重大变量，甚至是决定性变量，在相互依存关系日益加大的国际社会中尤其如此。国际制度和国家行为因此构成了国际关系中的原因和结果。这就是“制度选择”。在一个由行为体组成的系统中，即便是在权力结构相同的情况下，行为体在制度框架中的行为和在没有制度框架情况下的行为是不一样的。国际制度影响国家行为，这是新自由制度主义建立的因果链，也是新自由制度主义在国际关系理论方面最重要的突破。