第四节 行政委托情形下的行政主体

一、行政委托概述

本节研究的“行政委托”，不是行政机关的相互委托——上级行政机关委托下级行政机关，或甲地行政机关委托乙地行政机关，或甲部门行政机关委托乙部门行政机关行使某种职能，而是指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能、办理某种行政事务。

行政机关为什么要委托非行政机关的社会组织行使行政职能、办理行政事务？这是因为：

首先，在现代社会，由于经济和社会的发展，行政事务增加，行政职能扩张，行政机关由于受编制、经费等的限制，依靠本身的力量有时难以完成既定行政任务和实现预定行政目标，从而使行政委托成为必要。

其次，行政不同于立法和司法，预期性弱，变动性强，实践中随时可能有新的、不可预料的情况出现（如2003年的“非典”），从而行政有时会增加许多临时性的任务。对于新的、临时性的任务，行政不可能，也没有必要新设机构、新增编制。对此，行政委托更符合节约和效益原则。

再次，行政有时会遇到某些技术性很强的事务要处理。这些事务由于不是经常性的，行政机关没有必要设置专门的机构和人员来从事相应业务。对于这种情况，行政委托显然也是必要的。

行政委托不同于法律、法规授权。法律、法规授权，被授权组织是以自己的名义行使职权，并由自己对行使被授权行为负责，从而自己就是行政主体；而对于行政委托来说，受委托组织是以委托行政机关的名义行使职权，并由委托行政机关对受委托组织的行为负责，受委托组织不是行政主体，行政主体是委托行政机关。

二、受委托组织的含义

受委托组织是指受行政机关委托行使一定行政职能的非国家行政机关的组织。

首先，受委托的组织不是行政机关，也不是其他国家机关。它们的基本职能不是行使行政职能或其他国家职能，而是从事其他非国家职能性质的活动。它们经常性的工作不是执行国家公务，而是从事非国家公务的其他工作。

其次，受委托的组织仅能根据委托行使一定行政职能，而不能行使一般的行政职能。所谓“一定的行政职能”，是指委托行政机关委托其行使的，并且依据法理是行政机关可以委托其他组织行使的某种行政职能。有些行政职能及其职权，依据法理只能由行政机关自己行使而不得委托他人行使的，如行政立法权、对行政相对人实施涉及其人身自由的行政处罚或行政强制措施权、颁发营业执照或其他重要许可证权等。

再次，受委托的组织行使一定的行政职能是基于行政机关的委托，而非基于法律、法规的授权。因此，它行使职能是以委托行政机关的名义，而不是以受委托组织自己的名义进行。其行为对外的法律责任也不是由其本身承担，而是由委托行政机关承担。

最后，受委托组织与委托行政机关的关系不同于行政机关内部的委托、代理关系。行政机关内部的委托有平行行政机关之间的相互委托，也有上下行政机关之间的委托，通常是上级行政机关委托下级行政机关履行某种职责。在这种委托关系中，委托者和受委托者均是行政机关，受委托者本身即具有行政主体的地位。只是受委托者实施被委托的职能不是以自己的名义，而是以委托主体的名义进行，并且其责任亦归属于委托主体。至于行政机关内部的代理，通常是指国家公务员相互之间一定行政职务的代理，如某行政机关正职首长出国或因病不能行使职务，由副职首长代理；或某职位暂缺，一时尚不能任命适当人选正式担任此职，行政首长可指定一公务员临时代理该职。在这种代理关系中，代理者是以自己的名义行为，并由其本身对其代理行为负责。

三、受委托组织的条件和范围

在现行法律、法规中，《行政处罚法》第一次明确规定了受委托（行使行政处罚职权的）组织的下述条件：

1．受委托组织应是依法成立的管理公共事务的事业组织。这一条件意味着：其一，受委托组织只能是事业组织而不能是企业组织或其他社会组织；其二，受委托组织只能是以管理公共事务为基本职能的事业组织，而不能是以从事经营性或其他经济、社会活动为基本职能的事业组织；其三，受委托组织只能是依法成立的事业组织，而不能是行政机关临时决定成立的组织。

2．受委托组织具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。这一条件意味着：其一，受委托组织必须有了解和掌握与受托行使的行政职能有关的法律知识和业务知识的工作人员。其二，“有关”是指与相应行政职能有关，而不是指与委托机关所在的整个管理领域职能有关，更不是与整个行政职能有关。因为受委托机关的工作人员与行政机关的工作人员——国家公务员毕竟有所区别，法律不可能要求前者完全达到后者的标准。其三，受委托组织内应具有熟悉相应法律知识和业务知识的人员，这是法定条件。至于这些人员在整个受委托组织工作人员中应占多大比例，则应以满足履行相应职能的需要为原则。

3．受委托组织履行受委托职能需要进行检查或者技术鉴定的，它应有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。这一条件与前一条件（关于“人”的要求）相比较，是关于“物”的要求，包括技术、设备和其他有关物质条件。

上述条件只是法律对受委托行使行政处罚职权的组织的要求。对于受委托行使其他行政职能及其职权的组织，法律尚未规定统一的条件。从法理上分析，上述条件的后两项条件一般也适用于其他受委托组织。但第一项条件，即受委托组织必须是“依法成立的管理公共事务的组织”则不完全适用于其他受委托组织，这个条件实际上涉及受委托组织的范围。行政处罚因可能对相对人权益造成严重不利影响，故对委托行使此种职权的对象要予以严格限制，而其他行政职能的委托就没有必要加以如此严厉的限制，否则，就会使行政机关选择委托对象的范围过于狭小，从而不利于行政机关借助于必要的外部资源履行行政职能和有效实现行政管理目标。事实上，其他法律、法规对受委托组织的条件并没有予以如同《行政处罚法》那样严格的限制。例如，《税收征收管理法实施细则》对税收委托对象就没有限定严格的范围。该《实施细则》第44条规定：“税务机关根据有利于税收控管和方便纳税的原则，可以按照国家有关规定委托有关单位和人员代征零星分散和异地缴纳的税收，并发给委托代征证书。受托单位和人员按照代征证书的要求，以税务机关的名义依法征收税款……”

从现行法律、法规的规定和行政管理实践来看，受委托组织的范围大致同于本章第二节所阐述的法律、法规授权组织的范围，至于具体行政事务可委托的对象，亦如同具体行政事务可授权的对象一样，取决于具体法律、法规的规定。如具体法律、法规没有规定时，则由行政机关根据行政法的一般原理自行确定。

四、受委托组织的法律地位

受委托组织不是行政主体，它行使一定行政职能必须以委托行政机关的名义，且由委托行政机关对其行为向外部承担法律责任。

受委托组织在内部行政法律关系上，是作为与委托行政机关相对的独立一方当事人，即内部行政法律关系主体，它享有相应的法定权利和负有相应的法定义务。

受委托组织的主要权利有：（1）取得履行职责所应有的权力、管理手段和工作条件；（2）依法行使被委托的职权和办理被委托的事项；（3）取得履行职责所需要的经费和报酬；（4）请求有关行政机关协助排除其在履行职责中所遇到的障碍；（5）向委托行政机关提出变更委托范围和改进相应领域行政管理的建议。

受委托组织的主要义务有：（1）在委托行政机关委托的范围内行使职权，不超越委托权限；（2）依法办事，不徇私舞弊、以权谋私；（3）接受委托行政机关的监督、指导，向委托行政机关请示、汇报和报告工作；（4）认真履行被委托的职责，热情为行政相对人服务，听取相对人的意见，接受相对人的监督。