母子公司能否参加同一项目的投标

案情

某公立医院实验设备招标，甲公司和乙公司同时参加此次招标活动，其中乙公司为甲公司依法设立的子公司，出资55%。在评审过程中，评审专家发现此问题，就如何认定和处理进行讨论，最终认定甲公司和乙公司之间存在“直接控股关系”，按照《政府采购法实施条例》第十八条第一款的规定，认定其投标无效。

分析

1. 法律禁止关联供应商参加同一合同项下的采购活动。

《政府采购法实施条例》第十八条第一款规定：“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。”该条文对关联供应商参加同一合同项下的政府采购活动作出了禁止性规定，被明令禁止的关联关系包括如下三种：一是不同供应商的单位负责人是同一人；二是不同供应商之间存在直接控股关系；三是不同供应商之间存在管理关系。在政府采购实践中，存在上述关联关系的不同供应商，因其关系紧密或存在利益关系，容易在经营行为中协同一致，结成同盟一致对外，如允许其参加同一项目的采购活动，发生相互串通行为的可能性极大，为维护政府采购活动的竞争属性，防止对其他供应商不公平，损害采购人、其他供应商等采购活动当事人的利益，《政府采购法实施条例》作出了上述禁止性规定。

所谓“直接控股关系”，表现为某一供应商系另一供应商的控股股东。在该情况下，控股供应商可凭借其控股地位，通过行使《公司法》赋予的参与重大决策权，足以决定、控制、支配或影响其所控股公司的经营管理事项，故法律明令禁止存在直接控股关系的供应商参加同一项下的政府采购活动。

2. “直接控股关系”的认定可参考相关法律文件的规定。

在持股关系中，拥有另一家公司一定比例以上股份的公司为母公司；一定比例以上的股份被另一家公司持有时，该公司系子公司。母、子公司之间既有控股关系也有参股关系。参考《公司法》第二百一十六条第二项的规定，“控股”是指以下两种情况：一是指股东的出资额占有限责任公司资本总额50%以上或其持有的股份占股份有限公司股本总额50%以上；二是出资额或持有股份的比例虽然不足50%，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响，一般将前一种控股情形称为“绝对控股”，后一种控股情形称为“相对控股”。

国家统计局《关于统计上对公有和非公有控股经济的分类办法》（国统字〔2005〕79号）对于“绝对控股”和“相对控股”作了更为明确的表述：“绝对控股”是指在企业的全部实收资本中，某种经济成分的出资人拥有的实收资本（股本）所占企业的全部实收资本（股本）的比例大于50%。投资双方各占50%，且未明确由谁绝对控股的企业，若其中一方为国有或集体的，一律按公有绝对控股经济处理；若投资双方分别为国有、集体的，则按国有绝对控股处理。“相对控股”是指在被投资企业的全部实收资本中，某出资人拥有的实收资本（股本）所占的比例虽未大于50%，但根据协议规定拥有企业的实际控制权（协议控股）；或者相对大于其他任何一种经济成分的出资人所占比例（相对控股）。

3. “同一合同项”系指同一个政府采购合同单元。

如前所述，《政府采购法实施条例》第十八条第一款规定对于存在直接控股关系的不同单位不得参加同一合同项下的政府采购活动，这里的“同一合同项”，一般是指同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目。本案例中，甲公司出资55%依法设立乙公司，甲、乙双方存在直接控股关系，二者虽均具有独立承担民事责任的法人资格，符合政府采购供应商主体资格条件。但甲、乙两家公司同时参加投标被法律所禁止，两公司的投标均无效。

需要注意的是：如果甲、乙公司分别参加同一采购项目不同标段的投标，则不违背上述规定，两公司均为合格投标人。另外，法律并未限制作为参股股东的母公司与其所投资的参股公司同时参加同一项目的投标。

启示

《政府采购法实施条例》禁止存在直接控股关系的不同供应商参加同一合同项下的政府采购活动。依据这一规定，母子公司可以在同一采购项目的不同标段中分别进行投标，但是不得参加同一标段或者未划分标段的同一招标项目的投标，该规定对于非招标采购活动同样适用。