依法设罚 依法科罚

——也谈《行政处罚法》

《中华人民共和国行政处罚法》已于10月1日起正式施行。该法为规范行政主体的行政处罚行为，确立了一项最重要的基本原则：依法设罚，依法科罚。《行政处罚法》预定的立法目的能否真正实现，该法能否产生真正的治乱、治滥、治软的实际效果，关键取决于这一基本原则能否在实践中真正得到贯彻执行，真正得到落实。

所谓“依法设罚”，根据《行政处罚法》的规定，主要包括下述三项要求：(1)应受行政处罚的行为必须由法律、法规、规章规定，任何其他规范性或非规范性文件均不得规定行政相对人的何种行为应受行政处罚；(2)法律、法规、规章规定行政处罚，其处罚种类必须遵循《行政处罚法》的统一规定，法律、法规有特殊需要时可设定其他罚种，规章和规章以外的其他规范性文件则不得设定任何新的罚种；(3)法律、法规、规章规定行政处罚，必须遵循《行政处罚法》关于设罚的权限范围，不得超越，例如，行政法规不得设立限制人身自由的行政处罚，地方性法规不得设立限制人身自由和吊销企业营业执照的行政处罚，规章不得设立警告和罚款以外的行政处罚。

所谓“依法科罚”，根据《行政处罚法》的规定，主要包括下述四项要求：(1)行政主体科处行政处罚，必须遵循法定处罚权限，如限制人身自由的行政处罚只能由公安机关科处，其他任何行政机关均不得实施拘留一类涉及公民人身自由的行政处罚；(2)行政主体科处行政处罚，其所罚行为必须是法律、法规、规章规定应予处罚的行为，任何个人、组织的行为，法无明文规定不受罚；(3)行政主体科处行政处罚，必须遵循法定处罚种类、处罚幅度，行政相对人对超越法定罚种、罚度的行政处罚，均可通过行政复议或行政诉讼请求撤销；(4)行政主体科处行政处罚，必须遵循《行政处罚法》规定的程序和其他法定程序，行政相对人对违反重要法定程序的行政处罚，可视为无效而不予履行。

依法设罚、依法科罚的行政处罚基本原则虽已为《行政处罚法》所明定，但真正要使这一原则在实践中得到全面贯彻执行，却不是一件很容易的事情。首先，我国有着长期的人治传统，法治对很多人来说还不熟悉，不习惯，甚至还有一些人有抵触情绪，认为这样做不利于打击违法行为，维护社会秩序；其次，经济利益和其他利益机制的驱动，地方保护主义、部门保护主义的影响，使一些人只知罚而不知法，或虽知法而故意规避法，甚至故意违法设罚，违法科罚；再次，部分行政立法、行政执法人员素质低，可能不自觉地违法设罚，违法科罚；最后，目前我国有关行政管理的实体法和程序法都尚不完善，某些法律规范还存在着相互冲突的情形，加上资金不足、设备不先进等因素，都可能给行政处罚法治原则的实现带来困难。

法贵执行，依法设罚、依法科罚的行政处罚基本原则既然已为《行政处罚法》所明确规定，就应当保障其得到切实的执行。尽管在我国目前的情况下，其执行如同前述会有种种困难，但只要我们采取有力的措施，前述困难都是可以克服的。这里的关键在于我们各级政府、各级领导采取什么态度，是否真正准备在行政处罚领域，乃至整个行政管理领域实行法治。如果我们真正决心实行法治，那么种种困难、问题都是可以克服、可以解决的，人们的观念可以通过普法宣传和法治实践的教育逐步转变；利益机制问题可以通过改革相应体制逐步调整；行政立法、行政执法人员的素质可以通过各种形式的培训逐步提高；法律不完善、法律规范冲突的问题可以通过加快立法步伐和法规清理工作而得以解决，等等。

《行政处罚法》开始实施了，这对于我们各级行政机关和行政执法人员来说，可以认为是面临着一场考试，考试的总题目就是一个：依法设罚，依法科罚。我们能否交出合格的试卷，全国人民正拭目以待。

(原载于《法制日报》，1996-10-07)