第三节　研究背景

在进入研究之前，有必要对相关的研究概念、研究视角及前期的研究基础作出一定的梳理，为定位本书讨论的内容形成一个研究背景。

一、危机、风险与不确定性

风险、危机与不确定性这几个概念既有区别，又有联系。在此，有必要对这些相关概念进行梳理。

（一）危机的概念、分类及特性

1.危机的概念。危机 （crisis）：在西方，“危机”的概念最初来源于希腊语，并被普遍用于医学领域，以形容一种至关重要的、需要立刻做出相应决断的状态。18～19世纪，其逐渐被引入到政治领域，表明政治体制或政府面临的紧急状况，继而有了危机管理的概念。[1]翻阅相关的工具书，可以看到对“危机”的界定也都大同小异。　《现代汉语词典》：指危险的根由，危机四伏；严重困难的关头，如经济危机。[2]　《辞海》：潜伏的祸根；指生死成败的紧要关头；即“经济危机”[3]。国外的许多工具书也对“危机”这一概念进行了定义，如《牛津词典》《美国传统词典》等，其中 《朗曼现代英语词典》对“危机”的解释最有代表性：严重疾病突然好转或者恶化的转折点；事物发生过程中的一个转折点、不确定的时间或者状态、非常危险或者困难的时刻。[4]由此可见，对危机的传统理解主要是从两个方面出发的，即事件发生的时间紧迫性和事件发生所可能造成的负面影响性。

从学术角度来看，自从“危机”这一概念被引入到管理领域，学者们对其的界定便开始了，但是，这些定义种类繁多、五花八门，呈现出一种多元化趋势，始终没能形成一个全面的确切的一致认可的表述。这一方面是由于危机事件的复杂性难以一言以蔽之，另一方面是从不同的视角出发，学者们也会得到不同的结论。不管怎样，目前也有一些定义得到了大家的普遍认同，为我们全面把握“危机”提供了帮助。福斯特 （Foster）认为“危机”是“急需快速做出决策，并且严重缺乏必要的训练有素的员工、物质资源和时间来完成”[5]。薛澜教授更为赞同罗森塔尔的定义，认为这个界定更为准确地反映了“危机”这个概念的内涵。张成福教授认为“所谓危机，它是这样一种紧急事件或者紧急状况，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害、超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对”[6]。还有学者认为，“危机”就是在无预警的情况下所爆发的紧急事件，若不立即在短时间内做出决策、将状况加以排除，就可能对企业或组织的生存与发展造成重大的威胁。[7]

危机管理研究的先驱赫尔曼 （Hermann）认为，“危机是一种情景状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之前可获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料”。[8]这种表述接近突发事件。[9]赫尔曼对危机的定义从决策的角度来考虑，强调了决策者在危机的情景当中决策的困难。他所描绘的危机实际上是一种决策的逆境，即在外部不确定的环境下对实现某一个目标进行方案选择。[10]

巴顿 （Barton）认为，危机是“一个能引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害”。[11]这种观点注意到危机的影响范畴扩大到了组织及其利益相关者的声誉，将此观点从企业危机管理引入公共危机管理，由此凸显公共沟通的重要性。[12]

荷兰著名的危机管理专家罗森塔尔对“危机”的定义则侧重于从过程的角度来理解。他认为，危机是一种严重威胁社会系统的基本结构和基本价值规范的情形。在这种情形下，决策主体必须在很短的时间之内、在极不确定的情况之下做出关键性决策。[13]这个定义更为准确地反映了危机概念的内涵，即危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分、事态发展具有高度不确定性和需要快速决策等不利情况的汇聚。[14]罗森塔尔将危机描绘成一个过程，它突出了危机的高度的不确定性，这种不确定性主要表现在对各种即时状态及其长期后果的影响上，它使得政府系统难以具备必要的时间加以整合、进行有效的危机应对。危机事件具有高度的不确定性，需要做出及时的 （也许是很迫切的）、重要的、一旦做出就很难再改变的决策。[15]

国内学者葛晓春认为，所谓“危机”是指作为一种客观存在，在组织系统内部要素、外部环境和人为的角色效应的合力下，危机因子通过危机诱因的推动，将必然对个人、组织、群体、国家或者社会原先最优的范式、价值目标、基本结构造成显性或者隐性的严重威胁，同时，在时间和资源紧缺的压力下，相关活动的权威负责人不得不迅速作出有效决策、有效管理的压力事件。[16]

从这些众多的定义中可以看出，学术界对“危机”概念的阐释各执一词，尚无定论，甚至有人认为只有中国的汉字可以完满地表达出其内涵，即“危险与机遇”，是组织命运“运转与恶化的分水岭”[17]，“危机”概念的类似表述也可以从 《英文韦伯辞典中》找到。不管怎样，突发性、紧迫性、不确定性和危害性是危机的基本特征，从这点出发，就会对危机有一个正确的认识。

2.危机的特性

从上述“危机”定义中可以看出，危机至少包含以下几大特性：

（1）客观性。从辩证的角度来看，安全是相对的，而危机却是绝对的。危机是一种客观存在，尽管危机本身是一种非常态的事件，但是作为一种潜在威胁的危机因子却是时刻存在的，正如危机管理专家米特若夫所说：“危机不再是当今社会异常的、罕见的、任意的或外围的特征，危机植根于当今社会的经纬之中。”[18]

（2）复杂性。危机是组织系统内部要素、外在环境和人为的角色效应三者合力的产物；另一方面是缘于危机本身运行轨迹的动态性；再者，当代危机现象大多是互为条件、共存共生的相互交织的现象。危机的复杂性使得我们对危机的把握和解决变得更加困难。[19]

（3）双重性。“每一次危机既包括导致失败的根源，又孕育着成功的种子。”[20]在我国汉语中危机的涵义就是“危险与机遇”，危机管理的研究目标就是“最大限度地降低人类悲剧的发生”[21]。

（4）涟漪效应。随着社会组织更加复杂化，组织系统内部要素之间，组织系统与系统之间的渗透性加强，危机因子的产生不是隔离的个别效应，因而危机爆发后，也会产生“牵一发而动全身”的“连锁反应”。[22]

（5）时间紧迫性 （含资源有限性）：决策者对于危机情形的处理，在决策上只有有限的反应时间，即决策者所面临的环境达到了一个临界值，事态的发展瞬息即变，政府急需在资源有限的情况下，用最快的速度做出决策。危机的产生是一个有生命周期的动态的过程，对决策者提出极高的要求，需要快速反应并作出关键决策，也就是快速控制危害并将下一个潜伏性的危机扼杀在萌芽之中。一旦危机浮出水面，关键的决策将导致两种不同的结果：一种是在危机失控、危机迅速升级的情况下组织遭到破坏甚至消亡；另一种是通过人为的有效管理，使得危机作为一个个案得以解决。

（6）巨大破坏性 （含破坏威胁）：即危机事件对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，影响范围通常不仅仅涉及个人，而是具有群体性的特点，因此会造成对社会系统的高度破坏。危机直接涉及的范围不一定是在普遍的公众领域，很可能只是某个狭小区域或为数不多的个体，但是事件却会因为信息迅速传播而成为公众关注的焦点，使得更多的人在社会范围内成为危机事件的利益相关人。[23]

（7）不确定性 （含信息不对称）：即在危机事件的开端，经常无法用常规性规则进行判断，信息严重不充分、不及时、不全面，并且其后的衍生和可能涉及的影响没有经验性知识可供指导，一切似乎都在瞬息万变。

（二）危机与风险的区别

有人把风险和危机混为一谈，实际上二者既有区别又有联系，尤其是反映在公共部门管理和运作中，不可避免地会出现差异。

从概念来看，从公共管理的角度出发，把危机定义为组织发生损害其形象和利益，并带来损失及严重后果的事件。风险是导致损失且偏离预期有利结果的不确定性状态。

从表现形式来看，危机是一个“已成事实”的状态，是针对已经发生的突发性事件的处理过程。风险是一个预期的“不确定性”状态，针对的是两种可能的结果：可能发生的或即将要发生的。风险在一定外界条件下不加以规避、防范极有可能发展成为事实上的危机，可以把风险看作是危机的前期萌芽状态。

从发展结果来看，从危机发展路径来说，它有发生、恶化、消亡三个阶段。损失性是一个确定的结果，危机一旦发生损失是不可避免的。陈洁华也认为，危机是有生命的，其生命周期可分生成、爆发、持续、消亡四个阶段。[24]风险是危机的前期萌芽状态，正因为有不确定性的这一特性，我们可以利用这一特性规避风险、防患于未然，遏制住风险转化成危机的内外条件，减小危机发生的可能性，引导风险向着积极的方向发展，在风险转化成危机的临界点时，在尽可能的时限内遏制住风险的苗头，损失是有可能避免的。

从管理运作来看，危机管理的任务是尽可能地控制已经发生的事态，并尽可能减少危机所带来的损失，是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，它以控制和化解当前事态为目标，组织有关力量在危机发生的不同阶段采取一系列控制管理活动的系统工程。而风险管理的任务是如何防止风险发展成为危机。从全局、宏观的层面上，对风险进行识别、评测、诊断和预测，并且利用风险预警，及时发现不利因素，通过预先疏导与防范，达到防患于未然，把预期的、不确定性损失的趋势消灭在萌芽状态。

（三）危机与风险的联系

所谓危机，是指对一个社会系统的基本价值和行为准则框架产生严重威胁，并且需要在时间有限、资源匮乏、信息不充分的条件下立即进行决策和行为的事件 （Rosenthal et al.，1989）。

风险是产生危机的萌芽状态，是事态向危机发展的转折点，一旦控制不好，在这种不确定性、偶然性的状态下，公民社会安全，社会秩序都有可能受到威胁，人民的生命、财产安全，乃至整个民族和国家的生存、发展都要面临巨大的阻碍和挑战。

一般而言，危机的发生，将危及社会安全和公共秩序，危及公民的生命和财产，如果不采取紧急措施就不足以控制和消除严重的社会危害。在危机情境下，要把事件因突发性和不确定性而可能造成的损害降至最低限度，决策者往往必须在有限的时间及其他各种约束下做出关键性的决策，采取具体的危机应对措施。

风险和危机二者在发展过程中会交错发生，你中有我，我中有你，对社会都有一定的威胁性、不稳定性、危害性。风险是事态发展的一个转折点，一旦控制不好，将会转化成“事实上的危机”。但“事实上的危机”仍然会伴随新的风险源，例如，“非典”在未大面积传染时为风险，在大面积爆发后的首发地是危机，但在同一时间未被传染的其他地方同样只能是看成风险。

（四）风险与不确定性

风险与不确定性的关系是理论界关于风险概念界定的争论焦点之一。一种观点认为，风险就是一种不确定性，与不确定性没有本质区别。持有这种观点的人将不确定性直观地理解为事件发生的最终结果的多种可能状态，即确定性的反义。也许这些可能状态的数量及其可能程度可以根据经验知识或历史数据事前进行估计，但事件的最终结果呈现出何种状态确实不能事前准确预知。根据能否事前估计事件最终结果可能状态的数量和可能程度，不确定性又可以分为可衡量的不确定性和不可衡量的不确定性。

另外一种观点认为，尽管风险与不确定性有密切的联系，但二者有着本质的区别，不能将二者混为一谈。风险是指决策者面临的这样一种状态，即能够事先知道事件最终呈现的可能状态，并且可以根据经验知识或历史数据比较准确地预知可能状态出现的可能性的大小，即知道整个事件发生的概率分布。不确定性与风险是相关的，过度的不确定性估计是杞人忧天，不足的不确定性估计是过度的乐观，那么不确定性度量就可以用风险来评估。风险来临之前问题的暴露是至关重要的，事物的发展过渡阶段存在风险，事物发展整个周期中也存在风险，只不过这种风险是积累的，所以实施监控是必要，应把风险降低到最小。

同样地，危机一般具有突发性、紧急性、高度不确定性 （含信息非常不完备）等特点。同时每一次危机都具有崭新性，这种崭新性越强，事态越独特或者与过往越不同，其对我们的威胁与挑战就越大，也就决定危机应对往往只能是紧急时期的非程序化应对。

二、风险特征与风险治理

（一）风险的属性特征

什么是风险?　　“风险”一词的由来，最为普遍的一种说法是，在远古时期，以打鱼捕捞为生的渔民们，每次出海前都要祈祷，祈求神灵保佑自己能够平安归来，其中主要的祈祷内容就是让神灵保佑自己在出海时能够风平浪静、满载而归；他们在长期的捕捞实践中，深刻体会到“风”给他们带来的无法预测无法确定的危险，他们认识到，在出海捕捞打鱼的生活中，“风”即意味着“险”，因此有了“风险”一词的由来。根据安东尼·吉登斯的考证，“风险”概念来自西班牙的航海术语，意为遇上危险或者触礁。他认为，“风险”概念的出现有两个来源：一是源自早期探险家们的冒险活动，二是源自早期的重商主义资本家们的活动。[25]

而另一种据说经过多位学者论证的“风险”一词的“源出说”称，风险（risk）一词是舶来品，有人认为来自阿拉伯语、有人认为来源于西班牙语或拉丁语，但比较权威的说法是来源于意大利语的“risque”一词。在早期的运用中，也是被理解为客观的危险，体现为自然现象或者航海遇到礁石、风暴等事件。大约到了19世纪，在英文的使用中，“风险”一词常常用法文拼写，主要是用于与保险有关的事情上。后来，这一概念被用于银行或投资中，表示对投资可能结果的量化计算。随着社会的发展，　“风险”这一概念的内涵不断得到延展，为许多领域所界定、使用。特别是随着风险社会学理论的兴起，使其从单纯的技术—经济范畴扩展为一个社会理论范畴，[26]以至于成为一种公共话语。

现代意义上的“风险”一词，已经大大超越了“遇到危险”的狭义含义，而是“遇到破坏或损失的机会或危险”，可以说，经过两百多年的演绎，“风险”一词越来越被概念化，并随着人类活动的复杂性和深刻性而逐步深化，并被赋予了从哲学、经济学、社会学、统计学甚至文化艺术领域的更广泛更深层次的含义，且与人类的决策和行为后果联系越来越紧密，“风险”一词也成为人们生活中出现频率很高的词汇。

美国学者A.H.威雷特 （1901）在论文 《风险与保险的经济理论》中指出：“风险是关于不愿发生的不确定性之客观体现。”日本学者武井勋认为：“风险是在特定环境中和特定期间内存在的导致经济损失的变化。”美国学者奈特（1921）在其所著 《风险、不确定性与理论》一书中认为，“风险是从事后角度来看的由于不确定性因素而造成的损失”。按照 《辞海》的解释，“风险”是指“人们在生产建设和日常生活中遭遇能导致人身伤亡、财产受损及其他经济损失的自然灾害、意外事故和其他不测事件的可能性”。

目前，学术界对“风险”的内涵还没有统一的定义，由于对风险的理解和认识程度不同，或对风险的研究的角度不同，不同的学者对“风险”概念有着不同的解释，但可以归纳为以下几种代表性观点。

1.风险是事件未来可能结果发生的不确定性。A.H.Mowbray（1995）称风险为不确定性；C.A.Williams（1985）将风险定义为在给定的条件和某一特定的时期，未来结果的变动；March&Shapira认为风险是事物可能结果的不确定性，可由收益分布的方差测度；Brnmiley认为风险是公司收人流的不确定性；冯志宏认为，“这种不确定性既是一种客观事实，又是人们的一种认知体验。风险是社会发展到一定阶段所必然出现的一种现象”，“是现代性的后果，它预示着社会可能面临的危机状态和灾难性危险，是一种危险和灾难的可能性”。[27]Markowitz和Sharp等将证券投资的风险定义为该证券资产的各种可能收益率的变动程度，并用收益率的方差来度量证券投资的风险，通过量化风险的概念改变了投资大众对风险的认识。由于方差计算的方便性，风险的这种定义在实际中得到了广泛的应用。

2.风险是损失发生的不确定性。J.S.Rosenb（1972）将风险定义为损失的不确定性，F.G.Crane（1984）认为风险意味着未来损失的不确定性，Biokett，Charnes，Cooper以概率进行描述 （王明涛，2003）。Ruefli等将风险定义为不利事件或事件集发生的机会。这种观点又分为主观学说和客观学说两类。主观学说认为不确定性是主观的、个人的和心理上的一种观念，是个人对客观事物的主观估计，而不能以客观的尺度予以衡量，不确定性的范围包括发生与否的不确定性、发生时间的不确定性、发生状况的不确定性以及发生结果严重程度的不确定性。客观学说则是以风险客观存在为前提，以风险事故观察为基础，以数学和统计学观点加以定义，认为风险可用客观的尺度来度量。例如，佩费尔将风险定义为风险是可测度的客观概率的大小；F.H.奈特认为风险是可测定的不确定性。

3.风险是指可能发生损失的损害程度的大小。段开龄认为，风险可以引申定义为预期损失的不利偏差，这里的所谓不利是指对保险公司或被保险企业而言的。例如，若实际损失率大于预期损失率，则此正偏差对保险公司而言即为不利偏差，也就是保险公司所面临的风险 （胡宜达等，2001）。Markowitz在别人质疑的基础上，排除可能收益率高于期望收益率的情况，提出了下方风险 （downsiderisk）的概念，即实现的收益率低于期望收益率的风险，并用半方差 （sernivaviance）来计量下方风险 （周刚等译，1999）。

4.风险是指损失的大小和发生的可能性。朱淑珍 （2002）在总结各种风险描述的基础上，把风险定义为：风险是指在一定条件下和一定时期内，由于各种结果发生的不确定性而导致行为主体遭受损失的大小以及这种损失发生可能性的大小，风险是一个二位概念，风险以损失发生的大小与损失发生的概率两个指标进行衡量。王明涛 （2003）在总结各种风险描述的基础上，把风险定义为：所谓风险是指在决策过程中，由于各种不确定性因素的作用，决策方案在一定时间内出现不利结果的可能性以及可能损失的程度。它包括损失的概率、可能损失的数量以及损失的易变性三方面内容，其中可能损失的程度处于最重要的位置。

5.风险是由风险构成要素相互作用的结果。风险因素、风险事件和风险结果是风险的基本构成要素，风险因素是风险形成的必要条件，是风险产生和存在的前提。风险享件是外界环境变量发生预料未及的变动从而导致风险结果的事件，它是风险存在的充分条件，在整个风险中占据核心地位。风险事件是连接风险因素与风险结果的桥梁，是风险由可能性转化为现实性的媒介。赵华和陈淑伟认为，“风险”在本质上包含三个要素，即风险源、主体和损失性后果，“风险的产生是基于这三个要素之间建立的某种因果联系”。[28]根据风险的形成机理，郭晓亭、蒲勇健 （2002）等将风险定义为：风险是在一定时间内，以相应的风险因素为必要条件，以相应的风险事件为充分条件，有关行为主体承受相应的风险结果的可能性。叶青、易丹辉 （2000）认为，风险的内涵在于它是在一定时间内，由风险因素、风险事故和风险结果递进联系而呈现的可能性。

6.利用对波动的标准统计测方法定义风险。1993年发表的30国集团的 《衍生证券的实践与原则》报告中，对已知的头寸或组合的市场风险定义为：经过某一时间间隔，具有一定工信区间的最大可能损失，并将这种方法命名为Value at Risk，简称VaR法，并竭力推荐各国银行使用这种方法；1996年国际清算银行在 《巴塞尔协议修正案》中也已允许各国银行使用自己内部的风险估值模型去设立对付市场风险的资本金；1997年P.Jorion在研究金融风险时，利用“在正常的市场环境下，给定一定的时间区间和置信度水平，预期最大损失 （或最坏情况下的损失）”的测度方法来定义和度量金融风险，也将这种方法简称为VaR 法 （P.Jorion，1997）。

7.利用不确定性的随机性特征来定义风险。风险的不确定性包括模糊性与随机性两类。模糊性的不确定性，主要取决于风险本身所固有的模糊属性，要采用模糊数学的方法来刻画与研究；而随机性的不确定性，主要是由于风险外部的多因性 （即各种随机因素的影响）造成的必然反应，要采用概率论与数理统计的方法来刻画与研究。根据不确定性的随机性特征，为了衡量某一风险单位的相对风险程度，胡宜达、沈厚才等提出了风险度的概念，即在特定的客观条件下、特定的时间内，实际损失与预测损失之间的均方误差与预测损失的数学期望之比。

无论如何定义风险一词的由来，但其基本的核心含义是“未来结果的不确定性或损失”，也有人进一步定义为“个人和群体在未来遇到伤害的可能性以及对这种可能性的判断与认知”。总的来说：“风险”是在特定情况下、特定时间内，某一事件或行为导致的最终损失的不确定性。

风险是不确定性的损失性：风险与损失相关，并非所有的不确定性都是风险，只有当不确定性会带来损失时，才可以称为风险。

风险是损失的不确定性：这里的不确定包括发生的概率、发生的时间以及发生的空间不确定。对于某一事件或某一状态的未来结果，如果能够万无一失地预测到损失发生的概率和影响的大小，那么就不存在风险了。只有当损失发生的概率、发生的时间或发生地点无法预料的时候，抑或当损失具有不确定性的时候，才有风险存在。

（二）“风险”的分类

“风险”存在着多种形态，在不同的情境中表现不同，这就涉及“风险”的分类问题。对于风险的分类，国内学者主要有两种不同的划分标准，分别是冯志宏和张成福等学者分类法。其中，冯志宏从三个方面对风险进行了分类。他认为：第一，“从人类对风险的认识历程看，风险可分为传统意义上的风险和现代意义上的风险”。具体来说，人类对于风险的认识大概分为两个阶段：第一阶段是从资本主义的产生到20世纪80年代，在这一时期，由于人类对理性至上和个人主体性的过分推崇，特别是对科技理性的盲目崇拜，导致了一系列风险的产生；第二阶段是从20世纪80年代至今，“在这一阶段，人类进入了风险社会”。第二，“从风险存在的领域看，风险可分为政治领域的风险、经济领域的风险、自然领域的风险等”。其中，政治风险“往往起源于社会内部的不正常、不安分、不遵守制度和规范的人物，还包括由于人类暴力和暴行所造成的风险”，这类风险是由社会等级制造成的；经济风险，“包括对经济发展所构成的威胁和由于经济决策失误所造成的风险等，这种风险是由市场个人主义文化所酿成的”；自然风险，“包括对自然和人类社会所构成的生态威胁和科技迅猛发展带来的副作用和负面效应所造成的风险，这种风险是由社团群落之边缘文化酿成的”。第三，“从风险与人类的关系看，风险可分为自然风险和社会风险 （人造风险）”。其中，自然风险与前一类中的自然风险有所不同，“是指直接由自然原因引起，对自然界自身和人类生活能够造成破坏或危害的可能性自然事件”，社会风险，“是指由于人类主体的实践活动和社会性因素引起的，对人类社会和人们的社会生活能够造成危害的可能性社会事件”。[29]

除了以上这种划分标准外，张成福等学者从五个方面对“风险”进行了分类。第一，“以风险领域为标准，可分为私人风险和公共风险”。他们认为，这种划分也不是绝对的，私人风险和公共风险也存在一定的联系，会互相影响和转换。第二，“以风险承担主体为标准，可分为个人风险、组织风险、国家风险和全球风险”。风险是不断增长的，当超出个人承受范围时，就会变成组织、国家甚至全球风险。第三，“以风险源为标准，可分为自然风险、经济风险、政治风险、社会风险、技术风险等”。风险形成的源头是其分类的一个重要指标。第四，“以风险诱因为标准，可分为非人为风险和人为风险”，风险是无知和知识的结合，换言之，就是非人为和认为的结合，“如果风险是非人为的，需要处理的只有其后果；如果风险是人为的，更需追究的则是其原因”。第五，“以人的风险意愿为标准，可分为合意风险和非合意风险”。“合意风险是指在人的意愿之内、为人所甘愿承担的风险，如有意识的冒险行为；而非合意风险则是超出人的意愿之外、人们希望避免或阻止的风险。一般意义上我们所说的风险都指的是非合意风险”。[30]

上述两种分类方法各有其特点和意义，不同的分类标准对相应的风险治理的实践具有重要的参考价值。“风险”的特征在不同的分类中是有一定的区别的，但在大体上，国内学者认为风险具有如下特征：“一是不确定性，既指主体难以对客观事件或运行状态的可能后果做出较精确的描述与预测，也指风险本身的流变性和复杂性；二是属人性，即只有对人的实践造成危害的危险才能称之为风险，同时对不同主体而言风险具有不同的表现形式和危险后果；三是二重性，指风险既可能导致重大的威胁与损失，也是对未来时空的拓殖，展现了新的机遇与挑战；四是扩散性，风险能在较短的时间内以较快的速度扩散开来，特别是在全球化时代风险扩散具有‘蝴蝶效应’的特征，金融危机、核战争与生态危机等问题已将人类带入命运的共同体之中，我们实质上已进入‘世界风险社会’之中”。[31]

（三）“风险社会”的相关研究

在西方，关于风险问题的研究，主要有以下流派：一是以乌尔里希·贝克和安东尼·吉登斯为代表的风险社会理论，他们主要从制度层面来研究风险。他们认为风险的出现是现代性的必然产物，风险的解绝不是要消除现代性制度，而是对它们进行反思性变革。二是以尼克拉斯·卢曼为代表的关于风险的复杂自系统理论，主要从系统理论出发来阐析风险问题。他认为，我们生活在一个没有选择的社会中，不得不面对风险，现代社会的分工形式和不同的功能系统中的决策是风险问题产生的根源。因为这些问题分散在不同的功能系统中，所以他们不可能从根本上得到解决。三是以玛丽·道格拉斯、威尔德韦斯和斯科特·拉什为代表的风险文化理论，他们主要从文化层面来研究风险。在他们看来，当代社会的风险并没有增加，也没有加剧，相反仅仅是被察觉、被意识到的风险增多和加剧了。与风险社会不同，“风险文化依存于非制度性的和反制度性的社会状态之中”，[32]它体现出对风险社会的自省与反思。[33]

“风险社会”这一概念首先由德国社会学家贝克提出，后来吉登斯、拉什等人对其作了进一步的阐释与发展，强调随着工业现代化和经济全球化的发展，人们也相应地感受到了来自科技、金融危机、官僚制行政等所带来的一系列现代性的风险。白维军将“风险社会”描述为“由于某些局部或突发事件可能导致或引发社会灾难的一种社会形态，它表明现代社会具有一种社会张力，以及这种张力所具有的危机水平，而这种张力和危机状态充斥于社会的各个方面，并最终通过社会的组织形态和生活形态反映出来”[34]。人类社会在进入21世纪以来，“9·11”事件、印尼海啸、汶川地震、甲流的肆虐、三鹿毒奶粉事件等的发生，为“风险社会”理论提供了有力的事实印证。“可以说，‘风险社会’的根本意义不在于其理论高度，而在于对风险真实化、常态化景象的印证以及由此引发的思考和行动。”[35]

对于风险社会的形成，国内学者认为根源在于风险从传统向现代的过渡。张成福和谢一帆认为，“在漫长的历史过程中，传统风险的表现形式以自然灾害为主，但从根本上看，现代风险社会的形成是人的因素作用的结果”。“随着人类活动频率的增大和范围的扩大，其决策和行动对自然和人类社会本身的影响力也大大增强，风险结构从自然风险占主导逐渐演变成人为的不确定性占主导，风险的‘人化’程度显著提高，‘内生’特点更加明显。可以说，只是在近代之后，随着人类成为风险的主要生产者和制造者，风险的结构和特征才发生了根本性的变化，才产生了现代意义上的‘风险’，并出现了现代意义上的‘风险社会’的雏形”。[36]他们认为，现代风险社会有五个基本风险源：人口、资源环境、科学技术、组织制度和社会经济结构，因为人的因素对风险变迁的影响主要体现在这几方面。

风险社会的形成，除了这些风险源的存在外，一系列的主客观影响也是必不可少的，主要包括全球化、城市化、贫富两极分化、社会治理能力弱化、大众风险感知强化等。冯志宏认为，“作为当代社会发展的一种基本趋势，全球化既加速了世界经济、政治、文化的发展，也给社会进步带来巨大的风险，使人类步入后果严重的‘风险社会’”；张成福和谢一帆认为，“城市化进程在带来规模效益的同时也带来了规模风险”；贫富两极化所带来的社会风险也不容忽视，一些国家的极端贫困和落后可能会催生民众的绝望心态，进而催生了恐怖主义、国家间的利益矛盾和冲突等；社会治理能力弱化体现在“各国尤其是发展中国家，市场、公民社会等现代治理机制正在形成之中，尚存在诸多缺陷，不仅难以充分发挥治理功能，还容易产生和诱发新的危机，从而对社会治理能力的构建和提高带来挑战”；现今网络媒体的发达对强化公众的风险感知起了重要的作用，但有时会放大实际风险，引起不必要的恐慌。

国内学者认为，风险社会下具有以下基本特征：第一，反思与自反是风险社会的结构特征。潘斌认为，“‘反思’彰显了理性的力量，即通过理性运用知识、规则与秩序进行精确的筹划而给予社会生活确定性的承诺，知识理性的发达与社会文明的进步总体而言成正比例增长。反理性不仅不能走出现代性的风险困境，反而使其陷入更大的混乱与不安之中。但反思与批判不是在任何历史境遇中都能导向风险社会的来临，只有当理性的反思与现代性的自反性运动结合之际才是风险社会的真正到来之时。自反是指现代性在基本完成了工业现代化的目的之际出现了诸多意外灾变与风险后果，它们是对工业现代性的自我抗拒、自我反驳与自我批判，表征了现代性副效应与负面后果，而其本身却是现代性自身运动的必然结果。也即是说，自反性是现代性的本质属性和内在机理，其潜在的副作用模式终会以风险社会的形态表现出来。因此诊断与疗救现代性困境必须回返到理性自身，重审现代性的来时之路，但它也必须依赖反思的力量在理性范围内重新规范理性。在此意义上反思与自反的紧密交织与互相缠绕实际上构成了风险社会的动力机制与结构特征”。沈岿的观点与此不谋而合，他认为“风险本身的产生，恰恰是控制风险或使风险最小化的科学和政治行为的结果。许多限制和控制风险的努力转化成了更大的不确定性和危险。这不是外在的风险，而是在每个人的生活中和各种不同的制度中内生的风险”。[37]“风险社会的核心悖论是这些内在的风险由现代化过程所引发，而现代化过程又循环式地极力去控制它们。”[38]

第二，“人化”风险是主要风险。楚德江认为这种“人化”风险主要包括三种类型：“一是人为风险，也就是说这种风险纯粹是人类社会活动的结果，如环境污染、大规模杀伤性武器的扩散等；二是社会化自然风险，即由人类活动而导致的自然风险，如沙尘暴、温室效应等；三是制度化风险，即由社会制度本身的漏洞、不合理而导致的风险。”[39]

第三，风险社会中风险的不可控制性、不可见性和无法预测性。“自从20世纪中期以来，工业社会的社会机制已经面临着历史上前所未有的一种可能性，即一项决策可能会毁灭我们人类赖以生存的这颗行星上的所有生命。仅仅这一点就足以说明，当今时代已经与我们人类历史上所经历的各个时代都有着根本的区别。”“仔细琢磨这一似非而是的趋势，我们不难想象，今后的风险社会已经成为一个无法保险的社会。”[40]可以看出，现代风险社会中的风险体现出一种不可控制的特点，再比如空气中的有毒物质，还有食物中的有害物质也体现了一种不可见性和无法预测性。

第四，风险社会中风险的全球性和高危性。“传统风险具有地域性，其影响只涉及一定地域内一定的群体。而现代风险反映的不只是某个地区、某个领域发生的问题，也不只是某些人群的个别感受，它是人类在走向全球化过程中所遭遇到的共同问题，是一种带有普遍性的问题。”贝克也说过，这种风险“既是本土的，又是全球的，或者说是-全球本土的”。[41]除此之外，现代社会风险的后果往往具有高危性，但人们却所知甚少。“高后果的风险具有一种独特属性。它们所包含的灾难危险越多，我们对于所冒风险的任何真实经验就越少，因为如果事情出错的话，那就已经太晚了。”[42]

第五，风险社会中风险的扩散平等性和分布非均衡性并存。正如贝克所说，在风险社会下，“贫困是分等级的，烟雾是讲民主的”，“从发展趋势来看，随着风险的扩大，会出现风险分布平均化的局面”。[43]他还说，在风险社会中，风险“不再有一定社会界限和社会范围，承担风险和蒙受灾难的人，将是不分阶级、不分等级、不分民族、不分种族、不分国家、不分政见的不存在‘他人’这一范畴的全人类的所有人”[44]。而且，这种扩散平等性随着全球化程度的提高更加明显。但从目前实际来看，风险虽然有这种扩散平等性的趋势，还是存在着分布的非均衡性。“风险的全球性并不意味着风险在全球是平均分布的。恰恰相反，环境风险的第一定律是：污染与贫困形影相随。”[45]这就是贝克所说的，极端的贫困和极端的风险之间存在系统的“吸引”[46]。

第六，风险社会中风险的相互关联性。冯志宏认为，“传统的社会风险往往是相对独立的，波及面也相对有限。而风险社会下的风险则具有很强的关联性。一种风险的出现往往可能是由其他人们未知的风险引起的，而且，这种风险又往往会无形中影响到社会生活的各个领域，导致整个社会处于一种风险状态，而且这种风险状态可能会波及全人类，从而给整个人类造成巨大的伤害”。[47]

（四）风险治理的起源与发展

在过去的近一个世纪，对企业的人员、财产和财务资源进行适当保护已形成了一门新的管理学科，这门学科在美国被称为风险管理。法国科学管理大师亨利·法约尔 （Henri Fayol）在1916年首次将风险管理思想引进企业经营管理之中，但未形成完整的风险管理体系。20世纪30年代在美国产生了风险管理的基本构思。1931年，美国管理协会保障部最先倡导风险管理，该部在以后的数年中，以学术会议和研究班形式集中研究了风险管理与保险问题。1932年美国成立纽约保险经济人协会，定期讨论有关风险管理的理论和实践问题，后来逐渐发展为全美范围的风险研究所。该协会的成立标志着风险管理的逐步兴起，但此时风险管理主要还限于理论探讨，只有少部分大企业开始试行。进入50年代后，美国企业界发生了两件大事，并因此促进了风险管理在美国工商界的推广。其一，50年代美国钢铁业因退休金和福利问题发生了大罢工，历时半年之久，造成了难以估量的损失；其二，1953年8月3日美国通用汽车公司的一个自动变速装置引起火灾，造成了5000万美元的经济损失。这场工业史上的空前劫难震动了美国企业界和学术界，成为风险管理科学发展的契机。1952年美国学者格拉尔首次提出并使用了“风险管理”一词，从此风险管理作为一门系统的管理科学在美国兴起并加以研究，到70年代以后，风险管理的概念、原理和实践已从它的起源地美国传播到加拿大和欧洲、亚洲、拉丁美洲的一些国家，逐渐发展为全球性的风险管理运动。

美国“9·11”恐怖袭击事件以来，国际风险分析和风险管理领域进入了一个新的阶段，可称为政府风险管理能力提升阶段。民间和企业是风险技术的使用者，科学家是风险科学的研究者，而政府则是风险事务的管理者。自然科学家们丰富的研究成果和社会学家们的介入，形成了风险科学的人文化趋势，为政府与民众在风险事务上的沟通创造了条件，使政府大力推动综合风险治理、快速提高依法行政能力成为可能。

面对日益复杂的风险，如何监管风险是人类社会面临的重大问题。以往的风险管理模式，已经不适应当今风险社会的要求；探索新的风险管理模式，是当代社会的一个重要趋势。目前，伴随着国际学界从强调“减轻灾害”到“灾害风险治理”，从“危机管理”到“风险治理”观念的转变，“risk governance”一词开始流行，并成为风险管理领域一个重要的词语。该词的起源于公共事务的相关管理活动中。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“危机治理”（crisis governance）一词；此后，“治理”便广泛地用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。近年来，“governance”开始被引入风险管理领域。2003年国际风险治理理事会 （IRGC）将“risk governance”一词提到最为显著的位置，并较系统地探讨了“risk governance”一词的含义；2004年2月，“联合国开发计划署”下属的“危机预防和恢复办公室”（Bureau of Crisis Prevention and Recovery）发布了一份名为“减少灾害风险：发展面临的挑战”（Reducing Disaster Risk：A Challenge for Development）报告，其中使用了“risk governance”。这是联合国在自然灾害领域首次使用该词。“risk governance”的出现，主要是强调风险管理主体的多元性、社会因素和心理因素如风险认知、社会风险放大、预防原则等，风险利用相关者和公众参与性、风险沟通等因素在风险治理中的作用。

（五）“风险治理”的研究现状

作为人类为应对风险而实施的一种现代管理行为，风险管理是长期以来企业、政府和社会普遍采用的一种抗风险方法和工具。然而，风险社会的时代背景，使得传统的相对狭窄的技术性的风险管理越来越难以满足现代社会和未来社会发展的需要，它超越了纯粹管理的概念和范畴，成为整个国家和社会的治理问题。如何建立一套对风险社会进行有效治理的制度安排，推动风险社会善治格局的形成，成为政府、社会以及有志于参与风险社会治理的人们共同思考和面对的问题。这种制度安排应该考量与风险有关的所有因素，有效地协调受到风险影响的各方关系，合理地分配现代社会的力量体系及其权责。一言以蔽之，通过这种改善的制度安排，能够有机地整合所有相关的知识、技术、立场、力量和资源，更好地应对风险社会带来的变革与挑战。[48]

研究者们指出，风险社会的特点及其治理的内涵，要求我们坚持整体主义的方法论，站在国家和社会发展战略的高度，从宏观、全局和长远的视角出发，考虑和设计风险治理的原则、措施和方法。[49]国内学者提出的有关风险的治理之道大致有以下几个方面：

1.风险治理主体的多元化。与传统社会治理不同，风险社会的治理不再是自上而下，依靠政府的政治权威，通过发号施令，制订和实施政策，对风险进行单一化管理。它强调的是主体多元化、方式民主化、管理协作化的上下互动的新型治理模式。[50]对此，白维军认为风险治理的范式应该是“在政府的引导下，政府、公民社会、家庭、个人、国际组织等治理主体，通过协商、谈判、洽谈等互动的、民主的方式共同治理社会风险”。[51]杨雪冬也认为，“面对无所不在的风险阴影，面对风险转化为巨大灾难的随机性、突发性，国家、企业、非政府组织、家庭、个人等都不可能独立地去承担和处理它。因此，一个主体多元的、合作互补的、复合的风险治理机制，也就成为必然的选择”。[52]赵延冬、张子礼等学者也有类似的观点。举一个具体的食品领域的例子，拿食品免检制来说，沈岿认为此制度不符合风险治理符合体系的要求。有不少食品免检制的反对者认为，免检就是政府放弃监管，在免检期内，把包袱甩给了消费者，对免检食品的监督主要由消费者来负责，而消费者的有限认知能力，是不可能完成此项任务的；此外，免检制又让那些受益企业放松了食品质量的自我监管。[53]从这个角度看，此制度是不符合风险治理主体多元化的要求的。

2.拓宽风险治理范围进而实现风险治理的全球化。当前，风险已走向全球，人类既要面对武装冲突、核武器、非防卫性军事力量等全球安全引发的政治风险问题，也要关注资源开发、环境污染等全球生态环境问题和全球金融危机、贫富分化、全球经济安全等引发的经济风险问题，还要注意恐怖活动、毒品交易、跨国犯罪以及种族灭绝、疾病传染、饥饿与贫困等引发的社会风险问题；也不能忽视不同种族、不同民族、不同国家之间的价值冲突引发的文化风险问题。[54]这些风险既有地域性更有全球化趋势，单单依靠某个地区或国家是难以真正达到有效治理的，效果也比较微弱。张文生和冯志宏认为，“风险的治理就不但要关注地区性风险，更要重视关乎人类共同命运的全球性风险，使风险的治理成为超越民族国家疆域的全球化治理，使风险治理的成果造福于整个人类”。张成福和谢一帆也认为，“对风险进行有效治理也不仅仅是一个国家或地区的责任，而是世界各国的共同责任。单纯地依靠以地域、国家、民族为基础的治理机制已经无法解决全球化时代的风险，必须突破既有的利益障碍，建立风险治理的国际合作战略，寻求多方面、多层次的合作”。

3.建立有效的风险管理机制。虽然贝克认为现代社会的风险具有不可控性，但我们还是要尽力将其危害降到最低。社会风险管理机制是世界银行为应对经济全球化对社会发展的严峻挑战，于1999年提出的社会保护政策的全新理念。这一管理机制强调运用多种风险控制手段、多种风险防范措施、多种风险补偿办法来全面、系统、动态地防御目前日趋严重的社会风险，促进经济社会的和谐发展。[55]这一风险管理机制的主要包括如下系统：（1）社会风险预警系统。通过设定一系列风险预警指数，并根据对这些指数的计算，及时向社会发出预警信号，使人们对风险有充分的准备，有效地防范风险。（2）社会风险分析系统。以科学理论为指导，以定量和定性分析为主要手段，通过对社会风险分析系统得来的相关指数进行综合分析，为社会风险控制系统提供科学的依据。（3）社会风险控制系统。由国家和其他社会组织通过法律、政府、军警以及文化、道德习俗、宗教、经济思想等手段合理分配政府、市场、民间机构、家庭及个人的风险管理责任，对社会风险加以控制，以期防范和化解社会风险。（4）社会风险补偿系统。要构建政府—社会保障机制，市场—商业保障机制，社会—家庭、社区、民间救助机制三位一体的、系统的、动态调整和迅速反馈的社会风险补偿机制，有效地处置社会风险，及时补偿风险损失，加快因风险过后的社会恢复工作，进一步推动社会发展。[56]

4.强化风险意识和文化战略。我们正生活在一个高度不确定的社会中，风险事件的频繁发生已使风险成为一种社会常态。然而，由于人们缺乏对风险的认知、判断和评价，结果可能出现两种对待风险的极端态度：一种是极端的恐惧。这种人在生活中由于对风险的极端恐慌和焦虑，从而对其产生一种过度的防范，导致惶惶不可终日；另一种是极度的漠视。这种人对风险的态度是听天由命，对风险不采取任何防范措施。[57]这两种态度无疑都会对风险治理带来阻碍。为此，需要建立起与之配套的文化及支撑行动的理念范畴。张成福等学者认为，“在组织内部，要通过持续学习和相互学习，鼓励创新，避免僵化，形成对风险的正确理解和认知，加强风险意识和责任感，建立一种乐于承担风险、有效支持变革的文化。从这个意义上讲，培育组织风险文化与构建学习型组织、弹性化组织是一致的。在社会层面，要通过媒体等公共信息宣传、标准化的学校教育、风险知识普及教育、抗风险技能培训、定期与不定期的模拟演习等具体措施，提高公众和整个社会的风险意识、知识和抵御能力，在全社会范围内引导建立能够适应于风险社会的文化”[58]。

5.加强风险治理的法制建设。任何制度的执行都离不开规范化和法制化。张子礼等学者认为，“我国虽然已经制定和实施了突发事件应对法，但这与重在常态化和主动的公共风险管理趋势不相适应。因此，必须健全公共安全管理法制，有必要制定一部具有全局性的公共安全基本法。该法要对各级政府的安全职责和其他管理主体的安全责任予以明确规定；在公共风险和公共安全管理上，设定统一和规范的法律原则，建立统一和高效的公共安全管理机制；以防范公共风险、保障全社会安全发展与安全生活为目标”[59]。

总之，在现代社会中的风险治理要注重其治理主体的多元化，不能单单只依靠政府来进行控制，要使政府转变角色，与企业、非营利组织、社区、家庭和公民个人建立平等的合作关系来共同应对社会的风险，同时还要加强国际合作来应对风险的全球化趋势，在此基础上还要建立起法律制度基础，加强对社会的风险意识文化教育，并建立起有效的风险管理机制来科学应对风险。

三、危机管理与风险治理

（一）危机管理与应急管理

危机管理是指各类组织为避免危机或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、危机识别、危机反应 （含危机决策、危机处理、危机沟通等）危机恢复和危机评价等一系列管理行为。根据中国传统文化对危机的理解，我们认为危机管理除了要尽可能避免危机和减少危机损害外，还要尽可能视危机为机遇，努力化险为夷，转危为安并实现危机后的管理和社会进步 （彭宗超，2006）。政府危机管理是指政府针对社会公共领域的各类突发危机事件的处理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，保护公民的生命和财产安全，及时有效地化解危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任，并同时在危机中把握机会，化危险为机遇。与企业和一般组织相比，政府危机管理具有更强的综合性和广泛性，公共危机的负外部性对政府危机管理会提出更大的挑战。

危机管理作为一个学术话语体系，随着中国政府的应急管理体系建设逐步深入，在政府的部门及其文件中，渐渐地转成以应急管理为中心的话语体系。2007 年8月30日，第十届全国人大常委会第29次会议通过了 《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称 《突发事件应对法》），对突发事件的管理体制、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面作了全面规定。从此之后，应急管理和突发事件应对则替代危机管理这一学术话语，成为中国政府的官方用词。就应急管理覆盖的事件范围而言，仅适用于四大类突发事件：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。自然灾害事件是指主要由自然因素直接导致的突发事件，包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；事故灾难事件是指由于人们无视规则所导致的突发事件，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、核与辐射事故、环境污染和生态破坏事件等；公共卫生事件则往往是由自然因素和人为因素共同导致的，包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他影响公共健康和生命安全的事件；社会安全事件主要是由一定的社会问题诱发，包括恐怖袭击事件和重大刑事案件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性上访事件等。这四大类突发事件常常相互交叉、重叠出现，一个突发事件的发生很容易引发另一个突发事件的发生，所以必须根据具体情况统筹分析和应对。

就应急管理的活动范围而言，包括突发事件的预防与应急准备、监测预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。这一规定体现的是应急管理是一种全过程管理。所谓全过程管理是指将应急管理工作向前向后延伸，将预防与应急准备、监测预警、应急处置与救援、事后恢复与重建五个环节连接起来，形成一个动态的、全面的应对和管理过程。预防与应急准备阶段是防患于未然的阶段，这个阶段的主要内容是建立和加强突发事件的应急预案体系、预防机制、风险管理体系、应急救援队伍、应急保障机制、宣传教育培训和应急演练机制等。监测与预警阶段是预防与应急准备阶段的逻辑延伸，着重与建立健全监测与预警机制，实现对信息收集、上报、整理、分析和发布的统一科学管理。应急处置与救援阶段就是在突发事件发生以后，各级政府、社会组织和公民按照法律的规定采取各种措施，开展应急救援工作，避免其发展为更加严重的事件，尽量减少和消除突发事件给人民生命财产所造成的损害。事后恢复与重建阶段是在应急救援与处置工作结束以后，采取一定的措施将生产、生活、工作和社会秩序恢复到正常状态，同时总结经验教训，提出相应的改进措施。

（二）风险管理与风险治理

威廉斯和汉斯在其著作 《风险管理与保险》中指出，“风险管理是通过对风险的识别、衡量和控制而以最小的成本使风险所致损失达到最低程度的管理方法”。管理学学者提出，风险管理是指经济单位对风险进行识别、衡量、分析，并在此基础上有效地处置风险，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。而方法论认为，风险管理是一门以趋利避害为目标，以系统环境为基础，以管理对象和管理资源为要素，通过定性定量分析的结合，对如何突出重点、合理配置资源动态地作出科学决策的管理技术，属于实践性极强的方法论范畴。美国海关前任署长在 《国际物流新概念》一书中指出，“风险管理的实质是在于对有把握控制其结果的区域最大化，同时使我们对其结果绝对无法控制以及看不出原因与结果之间隐藏着的关系的区域的最小化”。目前，我国理论界比较接受的也是类似的比较全面的定义：“风险管理是研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科，各经济单位通过风险识别、风险衡量、风险评价，并在此基础上优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效的控制和妥善处理风险所致损失的后果，期望达到以最少的成本获得最大安全保障的目标。”

1983年美国科学院公布了风险评价的四段法：危险辨认、暴露评估、剂量—反应评估、风险描述。同年美国风险与保险管理协会讨论并通过了“101条风险管理准则”，作为各国风险管理的一般原则。从澳大利亚/新西兰风险管理标准 （AS/NZS4360）的实施开始，一些发达国家纷纷效仿，制订全国性风险管理标准，指导和推动风险管理的发展。美国的管理技术公司1996年开始风险管理网络服务，几乎受理任何风险分析和风险管理业务，从法律咨询到公司发展、安全计划等，服务十分周到。国际风险学会的国际刊物Risk Analysis更注重风险的社会性。2003年，由有影响力国家的政府官员、科学家和其他领域专业人士组成的国际风险管理理事会 （IRGC），更多地显示这些国家对国际风险事务的主动介入。IRGC的成立，将风险管理从民间学术交流和企业自发推动的层次上升到政府行为层次，标志着政府将在关系国计民生的风险评价和风险管理中发挥更大的作用。

过去十余年中，术语“治理”在有国际关系、比较政治学、政策研究、环境社会学、科技以及风险研究方面的著作中非常流行。根据Rhodes所说，“治理”有6个相互独立的用法：最小的国家、公司治理、新公共管理、称职的政府治理、社会控制系统和自我组织网络。Nyeand Donahue认为，在国家层面上，治理用来描述集体决策的结构和程序，这些决策涉及政府和非政府参与者。在现代社会中，治理的选择被认为是政府机构、经济力量、民间团体参与者 （如非政府组织）相互影响的结果。在全球层面上，C.F.Rosenau认为，治理体现为水平方向上的、功能性自我管理组织结构，包括参加集中决策的国家和非国家参与者，它们没有更高的上级领导层。从这种观点来看，非国家参与者所充当的角色非常重要，因为相对于单个国家来看，它们拥有信息和资源等决定性优势。

“风险治理”涉及将治理的主旨和核心原则转换成为风险的环境和与风险有关的决策。国际风险管理理事会 （IRGC）认为，风险治理包括所有的参与者、治理规则、治理过程、与风险有关的信息的搜集、分析和沟通机制，以及所要采取的管理决策。

风险治理除包括政府和民间参与者的与风险相关的决策和行动外，更重要的一点，就是并不存在单一权威来制定风险管理的决策；相反，风险的本质特点决定风险管理需要不同的利益相关参与者必须协调和合作。风险治理不仅包括多方面的、多参与者的风险处理，还要考虑环境因素，例如制度安排和政治文化，包括对风险的不同理解。澳大利亚/新西兰标准组织认为风险治理是直接应对潜在机会和不利影响的积极管理的文化、过程和架构。美国 《联邦政府的风险评价管理》将风险管理定义为依据风险评价的结果，结合各种经济、社会及其他有关因素对风险进行管理决策并采取相应控制措施的过程。表1-1对上述危机管理、应急管理、风险管理、风险治理等关键概念做了一个简要的梳理和比照。

风险治理的概念包含很多范围：不仅包括那些被描述为“风险管理”或“风险分析”的部分，它也关注当很多人参与时，与风险相关的决策如何开展，并且需要合作和尽可能协调这些不同的角色、观点、目标和行为。经济合作与发展组织 （OECD）在2003年发表了 《21世纪面临的新风险：行动议程》，提出了危机管理机制的新观点，即加强应急反应。不仅要在灾害或危机发生之前，在发生过程中、发生之后都应采取行动；采取综合、协调的方式，把政府、志愿者、民间机构团结在一起，做好预先计划、组织和安排；利用新兴技术，进行有效监测和监视，落实紧急状态应急计划，做好协调工作，对媒体进行适度的管理，控制成灾范围，在紧急行动上加强国际协调；加强预防体制，制定明确进行风险预防、监督的责任和补偿、增加透明度和提供信息等措施和制度。

四、风险治理的研究途径

对于风险治理的研究，主要分为以下几个途径：

（一）以风险社会理论为视角的研究途径

1986年德国学者贝克首先提出“风险社会”这一概念，该观点主要强调社会公众在工业化、市场化和全球化的推动下，受市场经济和科技先进等现代性带来的风险，而且对人类社会也会产生巨大挑战。风险社会理论在极大范围内引起了广泛关注，众多学者在反思现代性的过程中深刻认识风险社会理论这一概念。在近一个世纪的现代化发展历程中，西方社会既获得了高度发达的现代化文明，同时也多次面临现代化所带来的危机。尤其是到了20世纪50年代，由核、化工原料泄露而导致的各种环境污染事件使得人们深刻地意识到现代化过程中存在各种风险。而近年来频繁发生的环境污染事件和食品安全等重大事件也使得社会公众越来越意识到人类正在迈入“风险社会”，正如贝克所说，风险是则是一种“人为的不确定性”[60]，其原因是来自社会中人的本身，是由现代性的各种发展推进所引致、造成对人本身的威胁。

而风险社会理论其实是从社会学的角度来对现代化进行反思，它首先指出了现代社会所面临的风险较之传统社会具有更强的不确定性、不可感知性、内生性以及全球性。基于现代风险的这么特性，风险社会理论提出，我们现在的社会不再是一个传统意义上的阶级社会 （工业社会），而是进入了风险社会阶段。在阶级社会里，社会的核心问题是在于如何分配财富，社会生产的财富分配以及与之相连的冲突占据着历史的前台。但是在风险社会，社会的核心问题则在于风险的分配。这两种社会表达着两种完全不同的价值体系。阶级社会所要表达的是一种平等的理念，而风险社会所要表达的是安全。在风险社会，人们所关心的不再是如何获得“好的”东西，而是关心如何预防更坏的东西。阶级社会的梦想是每一个人都需要和应该分享蛋糕，而风险社会的理想状态是每一个人都应该免受毒害。而同时令人不安的是在我们的社会中还充斥着“有组织的不负责任”[61]。这主要体现在两个方面：一是尽管现代社会的制度高度发达，关系紧密，几乎覆盖了人类活动的各个领域，但是它们在风险社会来临的时候却无法有效应对，难以承担起事前预防和事后解决的责任；二是就人类环境来说，无法准确界定几个世纪以来环境破坏的责任主体，而各种治理主体反而利用法律和科学作为辩护之利器而进行“有组织地不承担真正责任”的活动。这实际上反映了现代治理形态在风险社会中面临的困境。

风险社会理论表明，任何一个国家或者社会在进入现代化的过程中都将会同时步入风险社会。尤其是当社会处于从传统社会到现代社会的转型期时，快速的社会变迁往往会导致更多、更大的不确定性的产出和存在，从而使得我们不得不面临传统和现代风险的双重威胁。因此，以风险社会理论作为公共风险管理的研究途径之一，就是要运用该理论对风险的分析来帮助人们建立对于风险和风险管理的重新认识。首先，风险不再是狭隘的个人冒险主义和行为的代名词，而更多地代表着社会中广泛所存在的不确定性。其次，在风险的承担和应对方面，个人作用的发挥变得极其有限，我们必须在反思现有制度的基础上探索建立一种科学合理的风险管理机制或者模式。在这种风险管理的机制中，风险的应对不再是个人的问题，而是属于公共治理的范畴，同时在这一机制中我们还必须克服“有组织的不负责任”的问题。换句话说，如何正确地认识和理解风险和风险管理是风险社会理论视角研究的主要内容。

（二）以风险文化为视角的研究途径

以拉什为代表的一些学者提出了风险文化的理论。他们认为，风险作为一种心理认知的结果，在不同文化背景下有不同的解释话语，不同群体对于风险的应对都有自己的理想图景，因此风险在当代的凸显更是一种文化现象，而不是一种社会秩序。拉什指出，风险文化是假定有一个需要通过自然调节的非确定的无序状态，它依存于非制度性的和反制度性的社会状态中，其传播不是依靠程序性的规则和规范，而是依靠其实质意义上的价值。因此，风险问题的解决不是依靠法规法例，而是依靠一些带有象征意义的理念和信念。因为风险文化中的社会成员宁可要平等意义上的混乱和无序状态，也不要等级森严的定式和秩序。

国内学者张成福认为，风险社会的有效治理，要求建立一套与之相适应的文化 （包括对风险的认识、感知、态度、观念、意识）及所有支撑行动的理念范畴，他这里所指的文化来源于现实，反映并在一定程度上作用于现实。[62]

风险文化显然是更加强调人的主观性的一种理论，这也是它与风险社会理论的主要区别所在。以风险文化作为理论视角，实际上是突出强调了人的主观认识在风险管理的过程中将直接影响到人对于风险的认识、判断、分析以及应对。以国内外的实际情况来看，但凡是风险管理或者应急管理体系较为完善的国家，其国民对风险的认识都较为充分和完备，而且国民对风险的认识基本成为本国社会文化的重要组成部分，影响着国家风险管理或者应急管理体制的运作。如日本，由于其是个地震、台风、海啸等自然灾害多发的国家，因此日本政府较早就着手建立关于灾害风险的预测、监控以及应对体系。同时，频发的灾难也使得日本的国民形成了较强的风险意识，表现在民众不但对风险具有较高的认知能力，还具备了丰富的避险和自救互救知识。相比之下，我国的政府和民众的风险意识就要落后很多：一方面公共风险管理尚未进入政府的正式议程，另一方面民众对风险的感知能力十分薄弱。而这种对风险缺乏成体系的认识而导致的直接结果就是当风险转化为危机或者突发事件时，政府和民众往往都表现为措手不及，无法及时有效地进行应对。所以，从风险文化的视角而言，我们研究和建立风险管理体系的重要内容之一就在于如何引导政府和民众了解风险管理的重大意义、形成关于风险的正确认识、构建先进的社会风险文化。

（三）以治理理论为视角的研究途径

治理的概念是1989年世界银行在讨论如何解决非洲的发展问题时提出来的。1995年，全球治理委员会在 《我们的全球伙伴关系》报告中提出了关于治理的界定。该报告认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。而后，学者们提出的善治理论又进一步丰富发展了治理的概念。关于善治，国内学者将其概括为，善治就是使公共利益最大化的公共管理过程；其本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态；其基本元素包括了合法性、透明性、责任性、法治、回应性以及有效性。

作为一种理论视角，治理理论也为风险的应对提供了一种全新的视角。现代社会所面临的风险增多，实际在一定程度上反映了原有的管理模式的失败。传统管理模式下，政府在任何领域都是主导者，因此所有的制度设计基本都是以政府为中心，而将其他组织以及公民个人排除在外。但是，政府的能力始终是有限的，无论政府如何强大，它都不可能解决所有的事情。正如国内学者张成福认为，风险社会的有效治理离不开全社会各方力量的聚合与参与，不但需要政府和企业，各种非营利性组织、社区组织、志愿者组织等也是风险治理的重要实施者和参与力量。[63]西方福利国家危机的出现，正是政府能力局限性的一种体现。而事实也证明如果不改变政府主导一切的模式，任由政府的无限制扩张其统治领域，不但不能解决已有问题，还会继续产生新的风险和危机。因此，我们在研究风险的管理和应对时，有必要跳出传统的、单一的政府主导管理的模式，转为从多元治理的角度来进行思考和研究。在多元治理模式下，首先是政府和民众的关系发生了改变：民众不再仅仅是被统治者，而是公共事务管理的参与者；政府也不再是唯一的决策和管理主体，主体变得多元化。换句话说，我们每一个人都是风险管理的主体——既分享权力也分担责任。其次是管理由结果导向转变为了过程导向。公共风险代表着一种高度的不确定性，对不确定性的管理是更侧重于过程的控制而非结果的控制。传统的重结果轻过程的管理显然是难以应对这种不确定性的，因此多元治理模式下的公共风险管理必然是以过程导向的管理，即全过程管理。最后是在这个过程中不同主体之间的良性互动问题。对于风险管理而言，单一管理主体是无法应对的，必须依赖于多元主体，那么，在风险管理中政府、社会组织以及公民个人之间的权力义务关系必须有一个科学清晰的界定，这样三者之间才可能形成一种良性的互动，从而风险管理体系的构建才会是完善的，运作才会是有效的。

（四）以系统理论为视角的研究途径

系统科学理论是我们研究任何一个问题都不能缺失的理论基础，对于风险管理的问题也是一样，因为社会本身就是一个复杂的综合系统，要解决社会系统中的风险管理问题，必然需要对系统理论有一定程度的了解和吸收。而根据风险管理本身的特点，我们认为自组织系统理论将有助于风险管理体系的研究和构建。

自组织理论是20世纪60年代末期开始建立并发展起来的一种系统理论。它的研究对象主要是复杂自组织系统 （生命系统、社会系统）的形成和发展机制问题，即在一定条件下，系统是如何自动地由无序走向有序，由低级有序走向高级有序的。自组织理论主要由四个理论构成：耗散结构理论、协同学、超循环理论和突变论。自组织现象的规律包括：（1）通常只有某个参数达到一定值，新状态才突然出现；（2）新状态便有更丰富的时空结构；（3）要不断从外界补充能量，这些结构才能维持；（4）新结构一旦出现，不容易因为外界条件的微小变化而消失。

根据自组织理论的内容和规律，有学者将自组织系统理论的方法原则归纳为以下六点，而我们认为这六点原则与风险管理的原则恰好是吻合的。第一是开放性原则。自组织理论首先都是强调组织的开放性。开放性是自组织系统形成的基本条件之一，组织只有在保持开放的状态下，才能源源不断地从外界环境中获取物资和能量，从而维持组织的生存和发展。这与我们建立风险管理系统是相一致的，风险管理作为一个综合性的系统，必须保持一种开放性，才可以不断地获取新的信息。在最短的时间内获取最新的信息既是风险管理的基石，也是贯穿整个风险管理过程的基本要求。

第二是远离平衡态的原则。所谓平衡态是指系统内部所有的要素的能量分布都是一样的。如果系统内部一旦出现这种情况，组织系统就不可能产生流动，系统将陷入一潭死水。这样的系统状态是任何一个组织系统都不愿意出现的状况，所以应尽量保证系统是远离平衡态的。就建立风险管理系统而言，远离平衡态意味着应当吸收不同专业特长的人员进入管理体系，人员的构成无论是在学识上还是在工作经历上都应该是有所不同，并且是相互补充的。同时，在实际工作中，职能的分配上也应该是各有侧重，否则很容易就出现职责不清的问题。而就风险管理的整个过程而言，资源的配置在风险管理的准备、风险识别、风险评估以及风险处理四个基本环节上也应该是根据实际情况的需要有所侧重和区别的。

第三是非线性原则。所谓非线性是指系统内部各要素所建立的关系的是相互制约、相互监督的网状立体结构，而非只能进行单向监督和制约的线性结构。对于风险管理管理系统而言，非线性机制显得尤为重要。由于风险具有较高的不确定性，所以信息的交流在风险管理中显得尤为重要。而信息的流通如果只是单行单向的，那么就很容易发生信息的丢失和扭曲，这是风险管理的大忌。而如果能够建立起多主体、多渠道的沟通机制，那么将大大增强信息的准确性和及时性。而这中多主体、多渠道的沟通机制就是一种非线性的机制，所以非线性也是风险管理体系建立的原则之一。

第四是协同原则。所谓协同原则是指系统内部各要素之间要积极有效地互动。应用于风险管理而言，就是要在不同部门、不同层级的管理者之间建立起一种积极的协作机制。因为风险管理的对象是不确定性极高的各种风险，所以它的监测、评估、分析以及应对绝对不是某一部门可以解决的，而是必须要将所有的部门整合成一个结构合理的有机整体才能够有效地应对。因此，如何建立一个有效的协作机制将是风险管理研究的一个重要内容。

第五是涨落原则。协同说认为当系统处于临界状态时，微观的涨落很容易影响到全局的发展。而风险管理其实所要面对的就是危机发生前的社会临界状态，在这一阶段任何一件偶然的事件都可能将潜伏已有的一系列风险转变为危机。所以，从这个角度来说，风险管理实际就是对危机发生前的临界状态进行管理，尤其是对可能引起状态发生突变的各种风险因素进行控制。

第六是突变原则。突变是指系统经历稳定——不稳定——新的稳定这样一个过程。而突发事件的发生就是社会系统的稳定被打破，进入了不稳定的阶段，而应对突发事件实际就是试图结束不稳定的状态，使社会系统重新进入稳定状态。风险管理则是侧重于计算和分析社会系统的稳定被打破的概率，从而尽量延缓其被打破的时间，或者解除社会正常秩序被打破的可能性。

（五）以公共决策模型为视角的研究途径

与传统的风险相比，现代社会所面临的风险所具有的一个显著特征就是整体性。传统风险影响的主要是某些特定个人和社会群体，而现代风险则是对人类社会整体的威胁。如果说在面对传统的风险时，有些社会群体尚可依靠自己的财富或社会地位置身事外的话，那么面临着现代风险的灾难性后果，则没有哪个群体或个人可以幸免于难。因此，对风险的预测、分析以及应对不再是某一个人或者某一个群体的事情，而是成为所有社会成员都必然关注的公共政策问题。换句话说，风险管理的过程其实是一个制定公共政策的过程，而且是在一个十分不稳定的环境中进行政策制定的过程，因此以公共决策模型为视角进行分析研究，将有助于我们对公共风险管理的过程建立更加清晰的认识。

公共风险管理的复杂性决定了我们必须用多种决策模型才能理解其决策过程。换句话说，我们不可能仅仅用一种模型就将公共风险管理解释清楚。首先，由于公共风险管理是在一个十分不稳定的环境中进行决策，这意味着决策者通常很难达成一致的、稳定的、明确的目标，同时由于风险管理的决策时间压力比较大，所以决策者也不可能在较短的时间内将所有的方案都穷尽。因此，公共风险管理的决策首先表现为有限理性决策。其次，公共风险管理面对的是高度的不确定性，即知道未来可能发生的事情是什么，但是不能确定实际将会发生什么事情，而只能知道各种事情可能发生的概率。在这种不确定的状态中进行决策的另一个模型就是期待价值模型。这种决策模型就是将各种事件能够发生的概率乘以这一事件所能够提供的效用和价值指结果，进而把各事件的期待价值做个比较，并选择其计算结果最大的方案。再次，风险的预测、分析和应对对专业知识的依赖性很强，这导致政府在做关于风险的决策时对专家的依赖与日俱增，从而使得专家在政府决策中开始发挥越来越重要的作用。在这种专家咨询的决策模式下，一方面政府决策获得了智力支持，另一方面民众需求的表达也发展了新的渠道。最后，从公共政策的政治模型来看，风险管理的政策制定同样也可被视为一个政治结构和过程的产物。参与者利益以及利益关系的变动既可能导致新的风险的产生，也可能促进风险的规避或者解决。因此，对公共风险进行管理在一定程度上也可以视为对不同群体间利益关系调整的管理。

（六）以组织理论为研究途径

组织理论的发展经历了传统组织理论、行为组织理论以及现代组织理论三个阶段。传统的组织理论只关注组织内部结构，侧重于研究静态组织的效率问题，把组织看作是一种由合法的管理权威进行计划和控制机械系统。行为组织理论则认为组织是一种心理的、社会的系统，重视组织结构中人的心理反应对组织结构的影响。而现代组织理论侧重于组织与社会环境之间的相互关系研究，把组织看作一个开放的、整体的系统，一个会随着环境变化而改变其结构的权变系统。

从组织理论的角度来研究风险管理系统实质上就是将风险管理系统视为一个组织系统，这个组织系统由于风险具有很高的不确定性，所以决定了它必然是一个开放的、整体的、权变的系统。风险社会的有效治理需“依托于一定的组织平台”[64]。那么，在开放的、整体的、权变的系统中所形成和存在的组织结构则应该是一种有机的、适应性的组织结构。首先，由于风险具有不可感知性，所以风险管理系统的组织只有对外界环境的变化保持着高度的敏感性，才有可能及时地发现社会风险，这也就决定了风险管理系统中的组织必须具备足够的开放性。其次，现代社会的风险往往具有一定的复杂性，这意味着对于风险的分析和处理不是依靠一个组织就可以解决的问题，而是需要不同功能的组织通过相互合作来解决的，因此这些相互依赖的组织有必要形成一个有机的整体，从而针对风险采取更加统一、有效的行动。最后，风险管理系统所面临的环境总是在发生着变化，因而风险也总是在不断变化的，所以组织系统也只有维持一种权变状态才能适应外界环境的迅速变化。

另一方面，从行为组织理论的角度来看，由于组织管理者的理念和行为会在很大程度上影响到组织的运作，所以组织管理者的管理理念、决策能力以及指挥协调能力也是风险管理体系的重要组成部分。从事风险治理的专业人员必须接受专业性和职业化的培训，并具备与风险治理相关的资格证书、知识体系和道德标准，且在工作中得到不断发展和提升。因此，以组织理论为分析途径的研究不仅仅是对组织结构构建的研究，也包含着对于组织中人的心理和行为的研究，即如何为风险管理体系配置合适的管理者也将是我们研究的重点。