1.4 法院如何认定农村建房中取得建设工程规划许可证的条件及程序
——荆某明与安阳市城市规划管理局等规划行政许可纠纷上诉案[16]
关键词：农村建房，建设工程规划许可证效力，相邻关系
问题提出：农村建房中申请建设工程规划许可证的条件及程序。
关联问题：农村建房过程中相邻关系的处理。
裁判要旨：根据《城乡规划法》第11条第2款的规定，安阳市城市规划管理局具有核发建设工程规划许可证的法定职权。安阳市城市规划管理局根据申请人的申请及其提供的相关证明材料，在调查核实的基础上，按照法定程序，在拟为申请人颁发本案建设工程规划许可证前依法进行了公示，在无利害关系人提出异议的情况下，核发的建设工程规划许可证合法有效。故本案撤销该许可证的诉请，法院不予支持。
案情简介
上诉人（一审原告）：荆某明
被上诉人（一审被告）：安阳市城市规划管理局
被上诉人（一审第三人）：荆某河
荆某明与荆某河均系某村村民，双方宅院东西相邻，荆某明居西，荆某河居东。2006年10月18日，荆某河因其住房年长日久，急需修建，向村委会提出申请。村委会于2006年12月出具证明1份，证明荆某河所建房屋所占土地属于该村集体土地；2007年3月出具证明1份，证明荆某河建北屋五间，东屋三间，南屋四间，实际建筑面积为197.5平方米，实属荆某河所有使用；2007年4月出具证明1份，证明荆某河因翻建房屋与西邻家荆某明发生纠纷，经村委会等相关部门调解不成功，研究同意荆某河西屋不翻建，南屋五间只盖四间，与西邻家留有一定的空间，并让荆某河出具保证书，并在证明上写明“不需要西邻签字盖章”。村委会及铁西路办事处于2008年8月4日、5日在安阳市城市规划管理局发放的私有住房规划建设审核意见呈报表的“有关部门审核意见”栏中签署“同意”，并加盖公章。2008年9月2日，该区规划分局对荆某河申请翻建扩建院内平房事实进行公示，安阳市城市规划管理局于同月10日向荆某河颁发了建设工程规划许可证。该规划许可证上注意事项第1项载明：“本执照有效期陆个月，逾期如未完工应申请延期，否则作废”。2009年4月29日，在以荆某河为原告，荆某明为被告的相邻侵权民事纠纷一案庭审中，荆某明得知了安阳市城市规划管理局2008年9月10日给荆某河颁发了建设工程规划许可证，认为该行政行为侵犯了其合法权益，向法院提起行政诉讼。
一审判决：一审法院作出（2009）殷行初字第9号行政判决，判决驳回荆某明的诉讼请求。
二审判决：二审法院作出（2010）安行终字第17号行政判决，判决驳回荆某明上诉，维持原判。
各方观点
上诉人荆某明观点：
1.一审判决认定事实不清，证据不足，结果错误。（1）安阳市城市规划管理局准许荆某河翻建的南屋占用了其合法享有使用权的部分土地。其东屋东墙向东至荆某河宅院内1.5米宽的土地是其家滴水和流水的地方，该滴水和流水地方的土地使用权归其享有。（2）安阳市城市规划管理局为荆某河颁发本案建设规划许可证主要证据不足。安阳市城市规划管理局依据荆某河提交的林权证不是荆某河本人的林权证，该林权证载明的四至与荆某河宅院的实际四至不符。2.安阳市城市规划管理局为荆某河颁发本案建设工程规划许可证程序违法。（1）安阳市城市规划管理局办理本案建设工程规划许可证时应当征求四邻意见，但未征求。（2）安阳市城市规划管理局在为荆某河拟颁发本案建设工程规划许可证前未进行公示。（3）安阳市城市规划管理局在颁发本案建设工程规划许可证前未告知其听证的权利，也未组织其听证。3.安阳市城市规划管理局为荆某河颁发本案建设工程规划许可证缺乏法律依据，适用法律法规错误。该局未提供其为荆某河颁发本案建设工程规划许可证所依据的相应的法律法规和规范性文件。
被上诉人安阳市城市规划管理局观点：
1.一审判决认定事实清楚，证据充分，结果正确。（1）荆某河所住房屋所占土地性质为集体土地，荆某河所持的林权证和村委会及铁西路办事处的证明均能证明该局批准荆某河建设的房屋系其所有。（2）荆某河提交的林权证是安阳市人民政府1983年3月20日颁发的，是合法有效的。（3）该局准许荆某河翻建的南屋的西山墙至荆某明的宅院留有一定的距离，未侵犯荆某明的任何合法权益。2.该局为荆某河颁发本案建设工程规划许可证程序合法。（1）《河南省〈城市规划法〉实施办法》（以下简称《河南省实施办法》）第36条明确规定，由城市居民委员会或村民委员会征求四邻意见，并签署意见。事实上，村委会和铁西路办事处多次征求荆某明意见，在多次协调未果，且荆某河写出保证书保证其南屋五间只建四间与西邻荆某明家留有一定空间的情况下才签署了同意翻建不需要西邻签字的意见，该意见可以作为审批的依据。（2）该局对拟批准荆某河翻建房屋一事依法进行了公示。（3）由于公示期间荆某明及他人未向该局提出异议，因此，该局依法未组织召开听证。3.安阳市城市规划管理局为荆某河颁发本案建设工程规划许可证于法有据，适用法律法规正确。该局为荆某河颁发本案建设工程规划许可证依据的是《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国城乡规划法》，并非没有法律依据。
被上诉人荆某河观点：
安阳市城市规划管理局为其颁发本案建设工程规划许可证，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。
法院观点
一审法院观点：
安阳市城市规划管理局主管本行政区域内的城市规划工作，具有颁发建设工程规划许可证的法定职权。荆某明诉称安阳市城市规划管理局为荆某河颁发建设工程规划许可证的行政行为严重侵犯了其合法权益，但并未提供充足证据。故荆某明要求撤销该许可证的诉请，证据不足，该院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第4项之规定，判决驳回荆某明的诉讼请求。
二审法院观点：
根据《中华人民共和国城乡规划法》第11条第2款的规定，安阳市城市规划管理局具有作出本案被诉具体行政行为的法定职权。本案中，荆某明主张其东屋东墙向东至荆某河宅院内1.5米宽的土地是其家滴水和流水的地方，该滴水和流水地方的土地使用权归其享有，安阳市城市规划管理局准许荆某河翻建的南屋占用了该土地的一部分。而事实上安阳市城市规划管理局准许荆某河翻建的南屋的西山墙向西至荆某明主张其享有合法使用权的土地位置有较长的距离，且荆某明未能提供证据证明其对该土地享有合法使用权，故荆某明主张安阳市城市规划管理局准许荆某河翻建南屋侵犯其土地合法使用权，缺乏事实根据。荆某明诉称荆某河所持的林权证不是其所有，但荆某明未能提供证据证明其主张。安阳市城市规划管理局根据荆某河的申请及其提供的相关证明材料，在调查核实的基础上，按照法定程序，在拟为荆某河颁发本案建设工程规划许可证前依法进行了公示，在无利害关系人提出异议的情况下，依据《中华人民共和国城乡规划法》第40条的规定作出本案被诉具体行政行为，程序上并无不当。
综上，荆某明上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，结果正确。
关联案例1
案件名称：刘某娃与上蔡县住房和城乡建设局等城建行政许可纠纷上诉案
审理法院：河南省驻马店市中级人民法院（2011）驻法行终字第126号
裁判观点：根据《中华人民共和国城乡规划法》第40条之规定，申请人提交的办理建设工程规划许可证申请、国有土地使用权证、建设工程设计方案的总平面图等文件经审查，符合控制性详细规划和规划条件，申请人办理《建设工程规划许可证》时，经其四邻之一签字认可，因此，核发的《建设工程规划许可证》不影响四邻通风采光，合法有效。
关联案例2
案件名称：赵某刚等与安阳市城乡规划管理局规划行政许可案
审理法院：河南省安阳市中级人民法院（2011）安行终字第72号
裁判观点：根据《中华人民共和国行政许可法》第46条的规定，“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证，而《中华人民共和国城乡规划法》并没有规定城乡规划部门在颁发规划行政许可证时听证系必经程序。因此原告以被告作出具体的行政行为未履行所证程序主张程序瑕疵理由不足。
律师点评
本案属于一起较为典型的农村建房过程中由建设工程规划行政许可效力引发的行政诉讼。由于农村土地性质以及农村建房的特殊性，涉及的建设工程规划许可证核发的条件以及程序与城市建房有所不同。同时，农村建房中若相邻关系处理不善会引发相邻权的民事诉讼，接下来从以下几方面对本案的法律问题进行分析和点评：
一、农村建房中建设工程规划行政许可的效力
目前，在建设工程规划行政许可领域全国层面的立法有《中华人民共和国城乡规划法》，核发的主要法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第40条；核发程序的主要法律依据为《中华人民共和国行政许可法》第29条、第34条、第36条、第38条。
1.关于核发建设工程规划许可证的主体
《中华人民共和国城乡规划法》第11条规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。由此可见，本案中安阳市城市规划管理局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门有权作出本案被诉具体的行政行为。
2.关于核发建设工程规划许可证的内容
根据《中华人民共和国城乡规划法》第40规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。以及根据纠纷发生时施行的《河南省实施办法》第36条规定，在设市城市或县人民政府所在地镇的城市规划区内，居民新建、扩建、改建、翻建私有住房，应向城市居民委员会或村民委员会提出申请，由城市居民委员会或村民委员会征求四邻意见，并签署意见后，持土地使用权属证件（在市区的，还应持房屋产权证件）、户籍证件，报街道办事处或乡（镇）人民政府审查，向市、县（市）城市规划行政主管部门申领建设工程规划许可证后，方可开工。本案中荆某河向村委会提出房屋翻建的申请，村委会出具荆某河所建房屋占土地属于该村集体土地的证明；出具荆某河所建房屋实属其所有使用的证明；同时，村民委员会参与调解了荆某河与荆某明的纠纷，并研究同意荆某河西屋不翻建，南屋五间只盖四间，与西邻家留有一定的空间。村委会及铁西路办事处在安阳市城市规划管理局发放的私有住房规划建设审核意见呈报表的“有关部门审核意见”栏中签署“同意”。从上述事实可见，荆某河按照规定提供了相应的证明材料，其提出建设工程规划许可证的申请符合要求。而荆某明在上诉案中提出的抗辩意见：荆某河扩建行为侵犯了其土地使用权；以及诉称荆某河所持的林权证不是其所有，对上述两点荆某明均未能提供充分的证据证明。如关联案例1中的裁判观点，在农村建房中，申请人按法律法规的要求提交了相关证明文件，申请在征询过四邻意见后，已符合建设工程规划许可证申请的初步条件，可由行政机关予以审批。
3.关于建设工程规划许可证核发的程序
根据《中华人民共和国行政许可法》第36条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案中，根据《河南省实施办法》规定的具体申请程序，荆某河向村委会递交申请，在荆某明与荆某河就申请建设工程规划许可证产生纠纷的情况下，村委会参与双方的调解工作并签署审核意见。安阳市城市规划管理局在收到村委审核后的申请，经审查对拟批准荆某河翻建房屋一事依法进行了公示，在公示期间荆某明及他人未提出异议。由此可见，安阳市城市规划管理局核发建设工程规划许可证的程序符合相应的法律法规，整个行政许可过程尽到了告知利害关系人的职责、听取了利害关系人的意见。
就荆某明在上诉案中关于行政许可程序所提出的观点，作如下分析：（1）荆某明陈述安阳市城市规划管理局未征求四邻意见，根据《河南省实施办法》规定，征询意见的主体是村委会，而非安阳市城市规划管理局。而实际情况是在荆某河申请之后，村委会主持过荆某明与荆某河的调解，荆某明对荆某河的申请完全知情，也提出过意见。（2）荆某明陈述的建设工程规划许可证前未进行公示，与事实不符，安阳市城市规划管理局下属的分局在其现场两处显要位置张贴过公示。（3）荆某明提出的安阳市城市规划管理局在颁发本案建设工程规划许可证前未告知其听证的权利，也未组织其听证。根据《中华人民共和国行政许可法》第47条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。而在本案中，经村委会研究同意荆某河的西屋不翻建，南屋五间只盖四间，与西邻家留有一定的空间，并让荆某河出具保证书。同时如关联案例2中法院所认定的《中华人民共和国城乡规划法》并没有规定城乡规划部门在颁发规划行政许可证时听证系必经程序。由此可见，荆某河在其自身房屋所占用的土地上进行的部分翻修并不影响荆某明的正常生活，村委会审查荆某河的申请后调整了翻建的内容。安阳市城市规划管理局作出的行政许可不属于直接涉及荆某明的重大利益关系，并且荆某明在安阳市城市规划管理局的公示期间未提出任何异议。因此，荆某明在上诉中提出的观点没有依据。
二、各地关于农村建房中规划许可证申请的规定
2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》，其立法目的在于宏观协调城乡空间布局，从而促进城乡经济社会全面协调可持续发展。在该法颁布之后，各地在上位法的基础作出具体规定，目前已有福建、河南、湖南、辽宁、青海等省结合实际情况制定了本区域内的实施办法。
在2010年12月1日起施行的《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》中专门对农村建房建设工程规划许可证的申请进行了规定。其中第47条明确，在乡、村庄规划区内村民使用原有宅基地或者村内空闲地进行住宅建设的，应向村民委员会提出申请，经村民委员会同意后报乡、镇人民政府。经审查符合规划的，乡、镇人民政府应当自接到申请之日起十日内核发乡村建设规划许可证。从此项规定可见，若村民使用原有宅基地建房，必须先向村委会提出申请，该规定充分考虑了农村土地集体所有的性质，以及村委会在协调村民关系过程中所起的基层组织的作用。故申请在经村委会同意后才可报乡镇人民政府审批。新颁布的《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》与之前《河南省实施办法》相比较，首先，新颁发的实施办法明确了农村建房申请的规划许可证为乡村建设规划许可证，将城市与农村建设规划许可证进行了区分。其次，颁发规划许可证的主体发生变化，本案中涉及的原实施办法规定由市、县（市）城市规划行政主管部门颁发建设工程规划许可证，而新颁布实施办法中由乡、镇人民政府负责颁发。
除河南省颁布的实施《中华人民共和国城乡规划法》办法，其他各省的实施办法中也针对农村建房申请乡村建设规划许可证作出了相应的规定。
1.《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》
《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第38条第2项规定，农村村民进行住宅建设的，应当提交乡村建设规划可证申请表、村民委员会同意意见等相关材料。第39条规定，镇、乡人民政府受理乡村建设规划许可证的申请后，应当派人到现场踏勘。对使用原有宅基地建设的村民住宅项目，经审查符合规划要求的，镇、乡人民政府应当自受理之日起二十日内核发乡村建设规划许可证。从上述规定可见，福建省农村建房的程序需先经村委会同意，后由乡镇人民政府现场踏勘后作出核发乡村建设规划许可证的决定。同时该实施办法中也提及了乡村建设规划许可证这一概念。
2.《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》
《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第28条规定，在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持村民委员会证明、户口原件和有关材料，向所在地镇、乡人民政府提交申请书，按照下列规定取得乡村建设规划许可证：
（1）确需占用农用地的，申请人在办理农用地转用审批手续后，镇、乡人民政府自受理申请之日起十个工作日内提出初审意见，报城市、县人民政府城乡规划主管部门审查。城市、县人民政府城乡规划主管部门自收到初审意见之日起十个工作日内作出审查决定。符合规划要求的，核发乡村建设规划许可证；不符合规划要求的，书面告知申请人并说明理由；
（2）不占用农用地和使用原有宅基地的，镇、乡人民政府自受理申请之日起十个工作日内作出审查决定。符合规划要求的，核发乡村建设规划许可证；不符合规划要求的，书面告知申请人并说明理由。
湖南省的实施办法也规定了申请乡村建设规划许可证需出具村委会的证明，并划分土地的种类，对于占用农用地和不占用农用地的审批程序作了不同的规定。
3.《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》
《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第33条规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，建房村民应当依法申请核发乡村建设规划许可证。
建房村民持原有宅基地的证明文件、村民会议讨论通过的意见、身份证等材料向所在乡或者镇人民政府提出书面申请；建设两层（含两层）以上住宅的，还应当提交项目设计方案。
建设一层住宅的，乡或者镇人民政府应当自受理申请之日起十日内依据乡、村庄规划及土地利用规划进行核查，对符合规划要求的，核发乡村建设规划许可证；对不符合规划要求的，不予核发，告知申请人并书面说明理由。建设两层（含两层）以上住宅的，经乡或者镇人民政府初审后，报县城乡规划主管部门。县城乡规划主管部门应当依据乡、村庄规划、土地利用规划及国家有关规范、标准进行核查，符合规划要求及国家有关规范、标准的，县城乡规划主管部门应当自收到初审意见及相关材料之日起十日内核发乡村建设规划许可证；对不符合规划要求及国家有关规范、标准的，不予核发，告知申请人并书面说明理由。
相比较而言，辽宁省实施办法对乡村建设规划许可证的审批条件以及程序作了更详细的规定。就核发的程序而言，辽宁省的实施办法同样要求申请乡村建设规划许可证时，须出具村民会议讨论通过的意见。相对于湖南省以是否占用农用地为标准区分审批的主体而言，辽宁省的规定主要区分了住宅的规模，对于不同规模的农村建房由不同的政府机关最终审批。
结合各省现行的乡村建设规划许可证申请的规定，从中可见：（1）关于规划许可证的名称，在《中华人民共和国城乡规划法》颁布后，各地实施办法都将农村建房的规划许可证定义为乡村建设规划许可证，以作区别。（2）关于审批的主体，大部分地区的地方性规定会区分土地的性质或者规模等不同情况，分别由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府审查决定。（3）关于审批程序，通常而言农村建房的申请除需要附必要的证明文件外，还需经过村委会或者村民会议的讨论，在报行政机关审批时，有部分还需进行现场踏勘。（4）对于行政主体审核乡村建设规划许可证的期限、不予核发需书面说明理由作出了明确规定，使得行政机关能更好地依法行政。
三、农村建房过程中相邻关系的处理
本案虽然是由建设工程规划许可证效力引发的行政诉讼，但从中却引申出一个问题，即农村建房过程中相邻关系的处理。相邻关系是两个或两个以上相互毗邻不动产的所有人或使用人，在行使占有、使用、收益、处分权利时发生的权利义务关系。《中华人民共和国物权法》第七章专门对此进行了规定。在农村建房审批以及施工过程中所涉的相邻关系往往会引发行政或者民事诉讼。
1.农村建房审批过程所涉及的相邻关系
在本案中，《河南省实施办法》规定申请人需向村委会提出建设工程规划许可证的申请，村委会在收到申请之后，负责征询四邻的意见，并进行调解。村委会在研究荆某河的申请之后未同意其翻建西屋，对于南屋也只允许盖四间，并保证与西邻家荆某明留有一定的空间。村委会签署的上述意见充分考虑了荆某明与荆某河双方相邻权的行使，符合《中华人民共和国物权法》第89条规定，建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。安阳市规划管理局对拟批准的建设工程规划许可证进行公示，在此过程中允许利害关系人提出异议。上述行政许可的行为充分体现了在农村建房的审批过程中对于相邻关系的妥善处理。
2.行政许可颁发之后涉及的相邻关系侵权纠纷
在行政机关核发建设工程规划许可证颁发后，被许可人在具体实施过程中可能存在超越规划范围，侵犯他人相邻权的行为，或者第三方阻扰被许可人实施建设行为，这些都会引发相邻关系的侵权纠纷。在本案中，荆某河取得建设工程规划许可之后开始修建房屋，但在具体实施中遇到荆某明的干涉，使得施工无法正常进行，因此其提起了民事诉讼。根据《中华人民共和国物权法》第88条规定，不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利。因此在行政许可有效的情况下，荆某明作为荆某河的相邻关系人，应当为荆某河的修建提供便利，而不是加以阻扰。荆某河在其相邻权被荆某明侵害的情况下，提起了民事诉讼来保护自身的合法权利。
从而可见，正是由于法律规定民事主体的一些特定行为须经行政机关批准、许可后实施，具体行政行为为这类行为的实施提供了行政合法性审查，使其在行政法意义具备了合法性。若行政机关的批准、许可不符合法律规定，便会使得民事主体在从事获得行政批准的民事行为时，侵犯他人的合法权益而形式上却获得了许可。《中华人民共和国行政诉讼法》第12条列举了关于行政诉讼受理范围的几种情形，并未将涉及相邻权问题列入行政诉讼的受案范围，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第13条第1项规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。由此可见，当被诉的行政行为涉及相邻权，当事人可通过行政诉讼途径来解决。通常认为，通过行政诉讼来撤销行政机关所颁发的行政许可，对公民、法人、其他组织合法权益的保护更有效，这样从根本上消除了侵权行为。
综上所述，建设工程规划许可证的合法有效性主要体现在以下三方面：首先，作出规划许可的行政机关是否具有该项法定职权；其次，申请人的申请是否符合规划许可的要求；再次，规划许可证颁发的程序是否合法。针对农村建房的特殊性，各地的实施办法都专门对乡村建设规划许可证的申请、核发作出了详细的规定，相应条款充分考虑了农村土地的特性以及相邻关系的妥善处理。