第二章　公共组织

2.1　复习笔记

一、公共组织的含义和功能

1．公共组织的含义

（1）组织的含义及要素

组织是指一群人为了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的有机体。包括以下要素：①物质要素；②精神要素；③环境要素；④目的要素。

（2）公共组织的含义及范畴

公共组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。

关于公共组织的范畴：

①美国学者菲利普·科特勒从满足人们的需要出发，站在社会经济的角度将社会组织划分为三大部门：第一部门是企业；第二部门是政府；第三部门是非营利组织。

②在我国，改革开放以后，经济、社会的快速转型引起了公共管理格局的变化，公共管理领域正在形成两大块：国家机关的公共行政管理与非政府公共部门的公共事务管理。

2．公共组织的特性

（1）公共性

公共组织产生于社会公共需要，它们“为公众所共用”（公共）的性质决定了其基本功能是维护社会的公共利益，解决社会公共问题，它的组织宗旨是为社会提供公共产品和服务。从另一个角度来看，它所管理的社会事务的公共性也决定了组织属性的公共性。因而无论是政府组织亦或是非政府公共组织，皆有此属性。

（2）社会性

无论任何国家、任何制度下的公共组织，都是产生于社会并具有管理社会公共事务的职能。从政府组织来看，它产生于社会发展的需要，并以社会发展需要为基础形成了公共行政职能。社会性是政府组织的根本属性所在。从非政府公共组织来看，它是为适应社会自我管理的需要而产生出来的，本身就是一种社会自我管理、自我服务的组织。

（3）合法性

从社会学角度来说，公共组织的合法表现在其必须具备各种正式要素，包括：正式的目标、正式的规章、正式的机构、正式的管理系统、正式的成员。因而公共组织无论从其存在形式来看，还是从其活动方式来看，都是合法的。企业组织虽然也具有合法性的特点，但它与公共组织在具体的法律规范方面是有所不同的。

（4）服务性

服务性是公共组织的基本属性。从利益关系上来说，服务这个概念包含了两层意思：①将工作对象的利益放在首位，少考虑、甚至不考虑自身的利益；②在从事某种事业时，既为自己谋利，也为别人提供方便。公共组织的服务，是将集体和他人的利益摆在核心地位，不考虑自身得失的服务；而企业组织的服务，通常是有偿服务。

从政府组织来看，我国公共行政管理的根本宗旨是为人民服务；而建立非政府公共组织的目的，也是为了向群众提供公益性服务。

（5）非营利性

从社会学的角度，按照是否以谋取自身经济利益为目的作为标准，可将整个社会组织划分为营利组织与非营利组织。公共组织即属于非营利组织。非营利性是一切公共组织的共同属性。公共组织存在的价值不是营利，而是为公共利益提供服务。

（6）民众参与性

民主化与法制化是政府组织活动的宗旨，而要实现民主化的管理，必须有人民群众的广泛参与。从非政府公共组织来看，其本身就是群众性组织，是一种产生于群众之中并为群众服务的组织，是广大人民当家做主、进行自我管理的一种组织形式，是群众利益和愿望的代表者，离开了民众的积极支持与直接参与，该组织将不复存在。

（7）公开性

公开性是公共组织的管理原则，由此而体现出组织的特性。从公共行政管理来看，民众对政府的政务活动及其过程具有知情权与监督权，因而政府必须增强施政的透明度，实行政务公开化。非政府公共组织的民间性、自治性、自愿性等特点，更是决定了其管理活动必须民主与公开才能在社会中生存与发展。而企业组织出于生存竞争的需要，它的许多组织机密是秘而不宣的。

3．公共组织的功能

公共组织的功能是指公共组织在履行公共责任，实现公共目标，向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效与作用。

公共组织的功能主要包括：

（1）服务功能。公共组织存在的目的是为了向社会提供公共服务，这种服务与企业组织的“服务”有着本质区别。

从政府组织来看，它的服务功能具体体现在以下几方面：①政府组织作为上层建筑的实体，要为经济基础服务，为国民经济的稳定和发展服务；②作为政府组织中的公务人员，他们是人民的“公仆”，要把为人民服务、为国家利益服务、为社会公共利益服务作为自己的宗旨；③政府还应通过创办各种社会服务事业以及对公共服务业进行管理，来体现它的服务功能。

从非政府公共组织来看，其服务功能体现为：①它的服务是普遍性、大众化的，并非特殊性、个别性的；②它的服务是人们日常生活中离不开的最基本的服务；③它的服务内容十分广泛，既要提供物质产品，又要提供非物质产品，并且其服务项目要随着社会的发展而不断增多。

（2）经济功能。对公共经济事务的管理是公共管理的主要内容之一，因此，经济功能便成了公共组织的重要功能。

在市场经济条件下，政府组织的经济功能主要包括：①提供社会公共产品；②建立和保持市场竞争制度；③调节经济运行过程；④收入再分配。

从非政府公共组织来看，非政府公共组织的功能主要包括：①弥补政府资源的欠缺；②倡导竞争与合作，促进公共物品供给效率的提高；③拓展社会服务领域；④提供大量的再就业岗位。

（3）政策与法律功能。政策与法律从本质上来说具有相同的性质，它们都是以统治阶级的政治权力为基础，取决并服务于政治权力的要求，实现维护、巩固阶级统治的目的。现代公共管理要实现民主化、科学化、法制化的管理，离不开公共政策的指导作用，离不开法律的规范作用。

从政府组织来看，在政策功能方面，政府为调整好社会成员之间的利益关系，实现政府的目标应做到：①通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导；②需运用政策，对社会中出现的各种利益、矛盾进行调节和控制；③需通过政策的制定与实施，对社会公共利益进行合理分配。

非政府公共组织的政策与法律功能，主要体现在其对公共政策与法律的贯彻执行和服务上：①非政府公共组织可以在一定程度上和一定范围内代替政府对企业执行国家政策和遵守法律法规的情况进行监督；②非政府公共组织一方面要把政府的政策意图传达给它的服务对象，另一方面又要把社会、企业、公民的意愿反映给政府，为政府制定政策与法律法规提供依据；③非政府公共组织能为社会提供各种公证服务，规范国家与社会的关系，规范社会各主体之间的法律关系，为各种社会纠纷的解决提供法律前提，为各种社会活动提供法律证明。

（4）社会保障功能

从经济学和社会学的角度来理解，社会保障是指国家和社会通过对国民收入进行再分配，形成社会消费基金，对由于各种原因而出现生存困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证其基本生活的一种制度。

政府组织与非政府公共组织主要是通过它们的社会保障功能的发挥，以满足全体社会公民的需要。主要体现为：

①生存与安全保障

公共组织通过它们作用的发挥，对社会资源进行组合与分配，扶危济困，维护社会环境，使民众能够安居乐业。

②社会稳定保障

政府组织通过国家权力的强制作用对社会进行控制，对社会群体及个人的行为进行引导与限制，以此来实现社会的稳定行业有序。

③发展保障

政府组织通过它对社会主义建设的组织管理，非政府组织通过它的参与管理与服务，来不断地满足人民群众的物质与文化需求，创造性地解决好各种社会问题，以此来促进社会与人的发展。

二、公共组织的类型和结构

1．公共组织的类型

（1）集权制与分权制

①集权制。集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长把持决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令、听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。

集权制的优点包括：a．政令统一，便于统一领导、统一指挥；b．因为权力集中，行政首长反应灵活，决策及时，效率较高；c．具有协调配合的全局观念；d．统一意志，统一行动，有集体观念，能增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。

集权制的缺陷包括：a．组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级的聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性；b．由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、主观主义并造成决策失误，也容易出现文山会海、公文旅行，浪费时间和资源；c．由于层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件；d．集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。这就有损于民主、公平的社会目标。

②分权制。分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独自进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。

分权制的优点包括：a．独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理；b．分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性；c．反应灵活，不需要层层请示。汇报，信息传递较快；对外部环境反应也较快，宜于快速处理突发事件，效率较高；d．职能分工明确，有利于专业化管理。

分权制的缺陷包括：a．分权会造成权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥；b．分权不易于集中资源，统筹全面发展；c．过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。

（2）完整制与分离制

①完整制。完整制又称为一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。

完整制的优点包括：a．有利于一个公共组织或一个公共部门的统一领导、统一指挥；b．政令统一，权力集中；c．高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性；d．可以因地制宜地确定行政目标、制定政策，反应灵活。

完整制的缺陷包括：a．资源有限，不宜办大事，上级也不能进行统筹安排；b．高度自主，容易出现各自为政；c．缺乏全局观念，只顾局部利益。

②分离制。分离制又称为多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。

分离制的优点包括：a．有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾；b．有利于整个公共行政系统的统一领导和统一指挥；c．有利于专业化管理，强调部门职能；d．有分有合，集中集权与分权的优点。

分离制的缺陷包括：a．多元领导有可能造成下级无所适从；b．人与事分离，不利于对管理人员的领导和使用；c．难以协调，容易出现文山会海。

（3）首长制与委员会制

①首长制。首长制又称为独立制、一长制或首长负责制，是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。

首长制的优点包括：a．权力集中，责任明确，可以避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高；b．由于行政首长独自掌握决策权，决策灵活快捷，对外部环境反应快；c．统一领导、统一指挥有利于动员和集中力量办大事。

首长制的缺陷包括：a．由于行政首长的知识、智慧的有限性，决定了行政首长个人决策有可能失误，甚至会造成巨大的损失；b．由于行政首长独揽大权，缺乏民主和参与，不利于调动下属的积极性；c．由于缺乏权力制衡，首长制容易演变为家长制，形成不受监督的权力，这样就可能滥用职权，产生腐败。

②委员会制。委员会制是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按多数原则进行决策的公共组织类型。

委员会制的优点包括：a．集思广益，民主决策，可以广泛地听取各方面的意见，集中集体智慧进行决策，提高决策质量和可行性；b．既有分工，又有合作，这样可以减轻负担，有利于专业化管理；c．互相监督，权力制衡，可以防止专断独行、家长制和营私舞弊。

委员会制的缺陷包括：a．事权分散，难以集中统一，行动迟缓，容易贻误时机；b．决策成本高，容易出现议而不决、决而不行、行而不果等拖拉扯皮的现象，效率低下；c．互相推诿，责任不明确，容易出现大家都负责、大家又都不负责的现象。

（4）层级制与职能制

①层级制。层级制又称为分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的组织职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。

层级制的优点包括：a．层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率；b．责任明确，有利于监督；c．行政目标统一，有利于对管理人员的绩效考评；d．有利于推行决策。

层级制的缺陷包括：a．如果层级过多，信息传递缓慢或失真，会造成决策失误；b．节制严格，不利于调动下属的积极性；c．容易出现家长制和依附性上下级关系。

②职能制。职能制又称为机能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。

职能制的优点包括：a．可以扩大公共组织的管理职能；b．专业分工，有利于专业化管理，提高效率；c．分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。

职能制的缺陷包括：a．职能分化过多，会造成管理机构过多，对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展；b．分工过细，会造成权力交叉，影响行政效率。

2．公共组织结构

（1）公共组织结构的层级结构

公共组织结构的纵向结构，即层级化。它是指公共组织内部按上下层级关系的有序构成形式。组织设计的等级原则要求职位、职权和职责等级垂直分布，形成等级结构。

（2）公共组织结构的分部结构

公共组织结构的分部结构，也称分部化、部门化或职能化。它是指同级管理部门之间平衡分工的构成形式。

公共组织部门划分的标准有多种，一般按下列三种标准划分：①按管理职能和职能目标划分管理部门；②按地区划分管理部门；③按公共管理的不同环节划分公共管理部门。

（3）管理层次与管理幅度

①管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。任何国家的政府组织都是按层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家，都是如此。管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。

②管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。管理幅度的划分是管理目标的分解，是公共管理职能的扩大，也是一种管理分权。它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。管理幅度不宜过宽，也不宜过窄。

管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。

三、政府组织与非政府组织

1．政府组织

（1）政府组织的定义

广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。在广义层面，政府组织包括立法机关、行政机关与司法机关。其中，立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。

狭义的政府是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的，行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机构体系。一般而言，公共管理中的政府是指狭义的政府，主要是指行政机关。

政府组织一般包括以下基本特点：

①政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理；

②政府组织从事公共管理的手段是行政权力；

③政府组织有权支配和运用公共资源；

④政府组织提供的产品是公共物品；

⑤政府组织行为的价值取向是公共利益。

（2）立法机关

广义的立法机关是指一切有权制定、修改、解释、补充或废止法律的国家机关、组织和个人。

中义的立法机关指有权制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家机关。

狭义的立法机关仅指（一般依宪法），制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家代议机关。

近现代所指的立法机关，一般指相对于行政机关和司法机关而言的狭义的立法机关。

（3）行政机关

行政机关是指统治者运用国家权力，通过强制和非强制手段对国家经济、政治、教育、科技、文化、卫生、国防等事务进行组织和管理的机关。行政机关是国家机构的重要组成部分，其体制、职权由宪法和法律规定。

（4）司法机关

司法机关是行使国家司法权的机关。

狭义上，人民法院、人民检察院在刑事诉讼中，依法独立行使审判权、检察权等司法权力，是代表国家专门行使司法权的机关。

广义上，除人民法院、人民检察院外，负责对大量刑事案件的侦查、拘留、预审的公安机关、国家安全机关等机关也属于司法机关或具有司法机关的性质。

认定司法机关的标准有三个：

①法定标准；

②习惯标准；

③功能标准。

2．非政府公共组织

（1）非政府组织的定义

非政府组织简称NG0，是指在地方、国家或国际级别上由民间自愿组织起来的，独立于政府和企业之外的，具有非营利性、非政治性的社会组织。

（2）社会团体

社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体主要包括各种协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、商会等。社会团体的类型包括：

①学术性团体；

②行业性团体；

③专业性团体；

④联合性团体。

（3）社会中介组织

社会中介组织是在市场经济条件下出现的，介于政府和社会之间，起到服务、协调、监督、公证等作用的各类组织。

（4）民办非企业单位

民办非企业单位主要是指由企事业单位、社会团体、其他社会力量及公民个人利用非国有资产举办的，面向人民群众从事社会福利、社区服务、教育文化卫生领域服务的小型组织。

（5）事业单位

事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等领域活动的社会服务组织。

事业单位行政化程度的分类：

①高度行政化的事业单位；

②中度行政化的事业单位；

③弱行政化的事业单位。

四、非正式组织

1．非正式组织的含义

非正式组织是指正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。

非正式组织和下列因素相关：

（1）个人经历因素；（2）个人兴趣因素；（3）个人价值观念因素；（4）社交因素；（5）共同利害因素。

2．非正式组织的特征与类型

（1）非正式组织的特征

①顺乎自然；②内聚性；③社会距离感消失；④不稳定性；⑤领袖人物作用较大。

（2）非正式组织的类型

①按成员类型可分为垂直型、水平型、混合型三类；

②按性质可分为积极型、中间型、消极型三类；

③按稳定性可分为稳定型、短暂型、游离型三类。

3．非正式组织的结构与功能

（1）非正式组织的结构

非正式组织的结构是非正式组织成员之间沟通形式的相互关系模式。非正式组织的结构可分为环状结构、伞状结构、链状结构和复合结构。

（2）非正式组织的功能

非正式组织有两种功能：正功能和负功能。

①非正式组织的正功能主要包括：

a．可以调节、弥补正式组织的不足；

b．可以加强组织内部的意见沟通，使成员更加快捷、迅速地了解组织各种措施的意图；

c．可以有助于成员内部凝聚力的增强，发挥统一成员行为、安定组织的作用；

d．可以使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，使组织保持和谐一致；

e．有助于对组织成员的控制，进而影响和规范人的行为；

f．可以给组织成员以社会满足感；

g．可以改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展。

②非正式组织的负功能主要包括：

a．抵制正式组织的变革；

b．可能与正式组织的任务相冲突；

c．传播谣言。