1.6　结论与政策建议

1.6.1　结论

——扶贫开发与基层党建“双推进”。“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制……”在精准扶贫、精准脱贫工作中，各地区把党的建设与扶贫开发有机结合，充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员干部的先锋模范作用，实现扶贫开发与基层党建“双推进”。在精准扶贫、精准脱贫的各个环节，例如，在产业扶贫中，有的地区提出：“支部建在产业（链）上，党员聚在产业（链）上，农民富在产业（链）上。”

——以规划引领描绘脱贫蓝图。贫困治理的正外部性很强，政府的适时恰当干预是减贫的充分必要条件。政府干预的重要方式就是通过规划引领，上至中央政府下至贫困县，均编制了脱贫攻坚的相关规划及贫困村、贫困户退出方案。这些规划和方案基于区域禀赋和2020年时间节点，总体上是切实可行的。

——区域发展与脱贫攻坚相结合。四川民族地区的贫困是区域性、整体性的，发展不充分和发展不平衡问题突出。因此，在精准扶贫、精准脱贫中，各地区把区域发展与脱贫攻坚进行了结合。

——基础设施：禀赋结构提升。四川民族地区特殊的地理环境，决定了地理第一性成为区域整体性贫困的重要因素。对于地理不利导致的“空间贫困陷阱”，最重要的是通过基础设施建设，特别是联系区际、区内各地交通设施的建设，提升禀赋结构，从而提升产业结构，达到脱贫奔康的目标。

——产业扶贫：打好产业、创业、就业“组合拳”。产业发展是贫困人口持续稳定增收的动力和支撑。各地区紧盯帮助贫困群众增收脱贫这一核心任务，用足用活稳定就业创业这个最直接的帮扶手段，坚持“扶智”与“扶志”并重，“授鱼”与“授渔”结合，打好“示范基地、社区工厂、劳务品牌、返乡创业、公益岗位”五项组合拳，唱响就业创业扶贫的协奏曲，为打赢扶贫攻坚战提供了有力支撑。

全域旅游、民族文化产业与精准扶贫相结合。全国经济发展到现阶段，四川民族地区独特的禀赋结构使其旅游、康养和生态价值大幅提升。通过恰当的规划和发展，这些产业的发展能够同时具有环境友好和益贫的效应。

——扶贫与扶志、扶智相结合：教育发展阻断贫困代际传递。研究表明，一个地区人民的早期教育对其后期的发展具有重要影响，而职业技术教育对当期的发展至关重要。⁽¹³⁾四川省政府和四川民族地区各级政府已充分认识到教育发展在贫困治理中的作用。例如，《四川教育脱贫攻坚（2017—2020年）实施方案》指出，在民族地区，继续实施十五年免费教育计划，全面免除民族自治地方51个县（市）公办幼儿园三年保教费和公办普通高中三年学费，并为所有普通高中在校学生免费提供教科书。到2020年，民族自治地方基本普及学前两年教育，学前三年毛入学率达80%；普及高中阶段教育，高中阶段毛入学率达90%。

——“互联网＋精准扶贫”。“互联网＋精准扶贫”是基于互联网手段与扶贫工作有效融合的一种创新机制，能够低成本、快速度、精准实现脱贫攻坚各相关主体的匹配，特别是扶贫对象与帮扶主体之间的高效对接。基于互联网建立的中国社会扶贫网是扶贫对象和社会爱心之间沟通的桥梁，是扶贫对象发出扶贫需求、解决脱贫的手段，是社会扶贫组织者的工作载体，是社会扶贫参与者呈现自我价值的方式，是社会扶贫资源的汇聚创新途径，是未来面向贫困地区输出“互联网＋社会扶贫”信息服务专家的摇篮。

1.6.2　完善四川民族地区精准扶贫的政策建议

1.6.2.1　关于区域发展方面的建议

四川民族地区区域发展与精准扶贫同样重要，现阶段四川民族地区区域发展的主要任务是提升禀赋结构。以村组为例：

（1）不异地搬迁的村组，就地发展

全面实施村组脱贫攻坚基础设施三年大决战，到2020年实现公路、电力、水、通信网络“通组入户”，彻底改善深度贫困村组的基础设施状态。

四川民族地区村组基础设施建设投入要根据实际情况，因地制宜，不能依据省区平均水平搞一刀切。如修建公路，在平原修建一千米公路与在山区修建一千米公路所需费用相差巨大，不能把平原的标准套用在山区。

（2）切实提高农村幼儿教育、基础教育与职业教育水平

2017年，四川民族地区农村基础教育和职业教育硬件有了较大改善，但幼儿教育严重滞后，缺地方、缺设备、缺合格老师。即使是基础教育和职业教育，教育水平也不高，效果不佳。制约四川民族地区农村教育的主要因素在教师，当地教师的收入低，晋升难，导致师资力量薄弱。因此，切实提高四川民族地区教师工资福利待遇，使其超过所在省区城市教师平均工资水平的25%～30%，才能进得来、留得住、能干事。同时，对于高寒地区，必须完善外地教师回得去、能晋升的机制。

（3）产业发展的几个问题

产业发展对区域发展和减贫都很重要，从中央到地方政府的诸多重要文件对此均有强调，而且也是各地着力推进的重点。但是，要弄清楚产业发展的几个问题。

一是发展主体是政府还是企业？或者是政府包办代替还是农牧民自愿而为？实践证明，通过政府的正确引导，充分发挥企业和贫困人口的能动性和主体地位，是产业发展减贫效应的基础。

二是产业选择是供给导向还是需求导向？是农产品还是加工产品？产业发展和产业结构演变的一般规律是，要通过产业发展取得减贫的效果，产业发展必定是面向市场的，或者说是以市场为导向的，而市场是可以设计、创造和开拓的（需要引入恰当的商业模式）；随着收入水平的提高，农业的比重（产值比重和就业比重）不断下降，非农产业的比重不断上升。

三是发展方式是规模至上还是私人定制？是专业化还是多样化？从理论上看，产业发展获得的净收益等于总收益减总成本，如果设π为净收益，TR为总收益，TC为总成本，P为产品价格，Q为产品数量，于是有

π = TR - TC = PQ - TC

给定总成本，简单推导得到，dπ / dQ = P（1+1/e）；dπ / dP = Q（1+e）。其中，e是产品的需求价格弹性，如果产品缺乏弹性，| e | < 1，dπ / dQ <0，而dπ / dP>0；如果产品富有弹性，| e |>1，dπ / dQ > 0，而dπ / dP < 0。对于初级农产品，需求是缺乏弹性的，扩大规模会使价格下降幅度超过产量增加幅度，从而带来净收益减少（谷贱伤农，增产不增收）。因此，要通过发展农业达到持续减贫与发展的效果，要么稳定产量，从而稳定价格，而稳定产量的基本方法就是稳定播种面积；要么提高产品品质，或者延长产品链，稳定价格并有所提升，传统的追求规模至上的发展方式并不能持续减贫与促进发展。有的地区产业发展也搞一刀切，不尊重当地的自然规律和经济规律，片面强调规模面积，到头来受损的依然是贫困人口。

另外，消费者的需求（偏好）是多样化的，这种多样化既表现在产品种类的多样化，还表现在同种产品内的多样化，而且从土地利用来讲，多样化对于保持土地肥力和提高综合产出是有益的。总体来看，若要通过发展农业达到减贫与持续发展的效果，必须提升农产品的附加值，而私人定制和多样化是价值提升的重要手段。

四是民族文化产业是分散还是集聚？四川民族地区文化资源特别富集，具有发展民族文化产业的禀赋优势。要开发民族文化资源，发展民族文化产业，集聚（集群）发展是重要选择。例如，建立民族文化产业园，使民族文化载体得以集聚，促进产业化发展和民族文化传承与保护，这是因为产业的集聚发展会产生集聚效应，表现为共享基础设施和信息，各种文化资源互补和匹配及相互学习积累，产生溢出效应。

（4）易地搬迁异地发展的问题

有个别村组，由于自然环境极端恶劣，在2017年条件下移民搬迁是较好的选择，在移民搬迁过程中，应注意以下几个问题。

一是只搬贫困人口还是整村组搬迁。建议整村组搬迁，这样可以集中居住，集聚民族文化资源载体。

二是搬迁方式是集中居住还是分散居住。建议集中居住，形成聚落随后就是集镇，获得集聚效应［共享基础设施、技艺匹配、相互学习（溢出）］。

三是搬往何处。建议搬迁与景区建设相结合（搬往景区附近或者搬迁到能够形成旅游景区的地方）、与城镇化相结合（搬往建制镇，构成建制镇的常住居民，或者能够形成集聚的地方）、与特色小镇建设相结合，这样可以实现“挪穷窝”“断穷根”。

四是搬迁地的产业支撑。把民族文化融入异地搬迁实现产业化，发展民族文化和旅游产业等。

（5）区域发展的资金来源

根据资金来源和资金性质，进行整合和利用。如财政涉农资金整合利用，主要用于基础设施和公共服务项目；整合社会援助资金，主要用于公益性事业发展；设立四川民族地区脱贫攻坚与可持续发展投资基金，主要用于非公益性设施和经营性项目。

（6）集中均衡发展模式⁽¹⁴⁾

要引导经济活动向中心城镇集聚（工业园区／城镇），而基本公共服务产品的供给均等化，能够让各族人民享有基本均等的基本公共服务，共享经济社会发展成果。

1.6.2.2　关于完善精准扶贫政策方面的建议

（1）精准扶贫政策设计要考虑激励相容，可以考虑贫困家庭振兴计划（有条件转移支付计划）

劳动收入奖励计划，对贫困家庭的劳动所得给予补贴奖励，基本思想是对低收入家庭的劳动所得给予一定的现金奖励。它能够结合社会救助与劳动激励，对具有劳动能力的家庭采取“以奖代补”的扶助形式，鼓励其通过增加劳动供给来提高家庭收入。

青少年教育促进计划，对贫困家庭子女学习成绩的提高予以奖励。对达到某一事先约定的学习目标（如学期出勤率、作业完成情况、学习成绩等）的学生及任课教师给予现金奖励。针对不同的学习目标设置不同的奖项（如学习进步奖、优秀作业奖、优秀学生奖等）。

智力扶贫工程，“治贫先治愚，扶贫先扶智”，弘扬正气，树文明新风，提升正能量。对五好家庭、好媳妇、好女婿、脱贫能手等，大加褒扬。

劳务输出工程，现阶段务工收入依然是大多数农村的主要收入来源，政府在这个方面的职责有两点：一是充当信息中介，连接供求双方，促进职能匹配；二是做好权益保障，切实保障本地外出务工人员的合法权益。

资产收益支持政策，通过林地、承包地及宅基地确权，盘活存量资产，实行农村资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革。

征收炫耀（攀比）性消费税，抑制基于文化或传统制度因素所形成的婚丧嫁娶等红白喜事，以及节庆日的消费攀比和炫耀性消费（大操大办），同时加强文化建设，移风易俗。

（2）理解贫困群众行为逻辑，体现精准帮扶的因势利导和顺势而为⁽¹⁵⁾

部分贫困群众不主动作为，自我发展意愿不强，有其内在行为逻辑，只有理解“穷人的理性”，才能在帮扶措施上顺势而为。贫困群众属于风险厌恶者，对风险抵御能力极弱。因此，对于新的帮扶措施和产业选择，贫困群众往往选择等待，而非积极主动地参与。另外，对于收益周期相对较长的产业，贫困群众也往往会选择观望。因此，基于贫困群众风险规避的内在活力不足，有其内在的行为逻辑，相关帮扶措施可以强调非贫困户的示范效应，另外也可以通过保险产品的引入，降低贫困群众积极参与的风险。

（3）社会保障／保险

社会保障／保险的作用一是兜底，二是保障。保障又可以区分为公共性强的基本保障／保险和非公共性的商业保障／保险四个层次。

第一个层次是社会救助（面向特定人群，如残疾人、鳏寡孤独等），此类保障作为公共品理应由政府供给。

第二个层次是基本保障／保险（面向所有人），由政府、企业、个人共同出资，包括养老保险、失业保险、基本医疗保险等。

第三个层次是商业保障／保险，如大病医疗保险等，由商业企业（保险公司）提供，私人购买，或者对于贫困群体，可以由政府和个人共同出资，有了这类保障，不会出现因病致贫。

第四个层次是第三方救助，面向特定群体，由社会企业提供。

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(1)　项目支持：四川省政府办公厅2017年政务调研项目。

课题组组长：郑长德，西南民族大学经济学院／中国西部民族经济研究中心教授、博士生导师。课题组成员：单德朋，西南民族大学中国西部民族经济研究中心教授／博士；钟海燕，西南民族大学经济学院教授／博士（后）；廖桂蓉，西南民族大学经济学院教授／博士（后）；龚贤，西南民族大学博士研究生；邢伯伦，西南民族大学博士研究生；曹正忠，西南民族大学讲师／湖南大学博士研究生。

(2)　四川民族地区，除民族区域自治地方外，还包括经四川省人民政府同意的少数民族地区待遇县。

(3)　对四川民族地区贫困的分析详见郑长德．中国西部民族经济调查（2014）[M]．北京：经济科学出版社，2015.

(4)　本部分是在阿坝州及各县提供的调研材料基础上形成的。诚挚感谢阿坝州扶贫移民局和阿坝各县政府的大力支持。

(5)　资料来源：阿坝州扶贫移民局。

(6)　根据阿坝州教育局提供的材料整理。

(7)　资料来源：阿坝州扶贫移民局。

(8)　资料来源：本部分是在甘孜州及各县提供的调研材料基础上形成的。诚挚感谢甘孜州扶贫移民局的大力支持。

(9)　感谢凉山州扶贫和移民工作局对调研的支持。本节是在凉山州扶贫和移民工作局提供的材料基础上整理而成。

(10)　本部分是在盐源县调研材料基础上形成的。诚挚感谢盐源县扶贫移民局的大力支持。

(11)　感谢雷波县委、县政府和县扶贫移民局对调研组的大力支持。

(12)　本部分是在马边县调研材料基础上形成的。诚挚感谢马边县扶贫移民局的大力支持。

(13)　Stephen Machin, Sandra McNally. Education and child poverty: A literature review [DB/OL]. https://www.jrf.org.uk/report/education-and-child-poverty-literature-review.

(14)　郑长德．中国少数民族地区包容性绿色发展研究[M]．北京：中国经济出版社，2016：225.

(15)　单德朋．四川深度贫困地区脱贫攻坚精准施策与大扶贫格局构建的思考[C]．中国西部民族经济研究中心，2017．