第二节
对网络教育政策变迁的分析

如何理解这十多年来中国网络教育政策的变迁？在政策变迁的背后，主导这种变化的根本原因是什么？

一、网络教育政策的特点

1. 网络教育政策与民办教育政策的比较

从表面上来看，网络教育政策变迁跟民办教育政策变迁相似，都是“一抓就死、一放就乱”，办学机构对于利益的追逐，导致了办学的违规和失控，引起了政策的变化。

但是，仔细分析发现，网络教育跟民办教育又有着本质上的不同。第一，民办教育政策主要是对高等教育办学权力的一种重新分配，让原先没有办学权力的群体获得高等教育的办学权。而网络教育政策是国家将探索“新型教育方式”的历史使命赋予试点院校，虽然“网络教育试点”也存在“准入”的门槛，但是，这本质上不是一种权力的让渡，而是将中国教育创新的一项使命托付给了试点高校。第二，民办教育主要还是采取传统的校园办学方式，而网络教育是一种“新型教育方式”。因此，网络教育办学中存在诸多的未知因素，这些未知因素是导致网络教育办学失控的主要原因。虽然民办教育和网络教育都出现了办学违规的现象，但此“违规”与彼“违规”在原因和性质上存在本质区别。第三，民办教育办学机构最大的“难题”在于拿到办学的资质，具体如何办学可以参照现有校园大学的模式进行，包括校舍、招生、教学、监管等都有一套现成的管理办法。对于网络教育试点院校来说，拿到试点资格只是一个开始，“办学”才是真正的挑战。

由此可见，从“违规”导致政策变化的表象上看，网络教育与民办教育有相似之处，但是，造成“违规”的原因有本质的不同，网络教育“办学”模式的未知性和创新性是这项政策最大的特点。

2. 网络教育政策涉及面广

网络教育政策跟公派留学政策、学生资助政策、政府科技投入政策、一流大学政策、高校对口支援政策、独立学院政策、研究生教育制度、高考制度改革等政策也有明显差别。这些政策都是关于现有高等教育办学制度的某一个侧面或某一个具体问题的政策，而网络教育政策几乎涉及技术、招生、教学、考试、学位、学制等各个方面的问题，还涉及校外学习中心、公共服务体系管理等传统校园大学所没有的管理问题。

中国网络教育的主管行政机关是教育部高等教育司远程与继续教育处^[12]，但是网络教育试点政策涉及的事项实际上与教育部各个司局的业务几乎都有关联。在本书的相关研究过程中，笔者通过到教育部档案处查询政策文号，以及网络搜索的方式，收集了140多份网络教育政策文件。^[13]按照政策文件的内容，本书把网络教育政策分为九大类：

（1）综合类：对网络教育全局工作的部署，例如关于网络教育试点目标、主要任务、网院管理机制等方面的安排和要求，主要体现在这类综合性政策文件中。

（2）对试点院校申请开展网络教育试点的批复文件。

（3）招生、证书和就业类政策。

（4）网络课程和资源建设类政策。

（5）校外学习中心管理政策。

（6）公共服务体系相关政策。

（7）年报年检政策。

（8）网络考试政策文件。

（9）其他：例如，美国网络教育传销案件、移动教育研究等政策文件。

这九大类网络教育政策，详见本书附录二。

从政策涉及的内容看，作为大学内部的一所二级学院，网络教育学院的任务几乎覆盖了大学办学的各个方面，它的使命是要在“网络”这个虚拟的空间中，探索大学办学的模式。“网络技术”所带来的这种新机遇和挑战性，是这项政策无法回避的一个关键要素，这也是我们在分析政策变迁中，需要重点考虑的一个影响因素。

二、影响网络教育政策变迁的核心因素

既然网络技术、网络教育办学模式是影响这项政策变迁的重要因素，那么这些因素是如何影响了网络教育政策的变迁？

笔者首先想在传统的政策变迁分析框架中，寻找对这一政策案例的理论解释。笔者曾经尝试采用制度变迁理论、制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development）、“支持联盟”和“委托代理”等理论框架解释中国网络教育政策的变迁，发现都很难完整地解释这一政策现象。

在尝试各种分析路径的过程中，笔者渐渐发现网络教育政策变迁有两个突出的特点：第一，网络教育政策规制的客体主要是“网络教育”这件“事”，而不是“试点”中不同参与主体之间的利益关系。第二，网络教育试点政策的一个重要产出是探索网络教育办学模式和教学模式，换句话说，是“生产”与网络教育有关的“知识”，包括理论认识和实践模式。

1. 网络教育政策规制的重点是“事”，而不是利益关系

教育政策分析的一个学术传统来自于政治学。按照公共政策学的思路，“政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具和手段”^[14]。

上述定义中，政策客体包括事和人。然而，在谈到政策的最基本特征时，强调政策是调节利益关系的手段，有意无意地把“人”置于政策的中心。这种政策视角明显受到了传统政治学的影响，而忽视了在网络教育政策这种创新性的政策情境中，人对政策客体——“事”的认知困境。

2. 政策变迁的过程是一个生产新“知识”的过程

网络教育是探索一种“新型教育方式”，生产关于网络教育的理论认识和实践模式（知识）。试点过程中的“试—错”是人类认知发展中必须付出的成本。

在中国网络教育政策变迁过程中，无论是社会公众、教育部的官员，还是网络教育试点院校，反复讨论和提出的是“网络教育到底是什么？”“网络教育是一种办学手段？还是一种办学模式？”等问题。

2000年《光明日报》曾经发表了一篇题为《网络教育该是什么样》的文章，就典型地描述了社会公众对网络教育的疑问：

网络教育是什么样的？是基于视频的，还是基于Web文本的？资源建设上把传统课程“放”到网上去，说起来简单，但是怎么个放法，放课本？还是放教学录像？而且，现代远程教育对象的定位、适合“放”的内容又有多少？^[15]

2004年4月在北京举办的“2004中英现代远程教育高级研讨班”上，英国开放大学教授罗宾·梅森和北京交通大学网络学院院长陈庚教授、首都师范大学远程教育专家丁兴富教授之间，有过这样的一段对话：

罗宾·梅森：我想问问丁教授，您在中国发展远程教育遇到的最大的挑战和问题是什么？是因为钱的问题没办法做到，还是不知道怎么去做？

陈庚：我想都有。

丁兴富：是的，都有。^[16]

2004年，当时的高教司司长张尧学教授在分析中国网络教育存在的问题时，提出的第一个问题就是：

对于现代远程教育是一种新的模式，还是在现有模式中的教育技术应用，无论是学术界还是教育界都存在着不同的看法和争论，这种不同看法和争论导致对现代远程教育重要性的不同认识。^[17]

对于手段和模式的问题，试点大学的网院院长也有着完全不同的看法。北京外国语大学网络教育学院院长顾曰国教授明确提出网络教育是“21世纪的主流教学模式”，他认为，“简单地利用网络作为教学手段只能算是网上学习，而不是真正意义上的网络教育。网络教育绝不是传统教育的网络化。网络教育从概念上讲包括网上资源开发、学生获取资源、学生利用资源、学生生成知识和技能、对学生的支持服务、对学生生成的知识和技能作评估与承认、质量监控与保障、社会对质量的认同等组成部分。它是一个完整的体系，而不仅仅是一种手段”^[18]。然而，北京邮电大学网络教育学院“北邮在线”的总经理于斌却认为，“远程教育注定是一种手段，而非一种模式”。中国人民大学网院院长顾宗连教授在接受《中国远程教育》杂志记者采访时说，中国人民大学网络学院“将网络教育视为在新兴科学技术引领下高等教育领域发生的重大变革”^[19]，人大网院的使命就是“探索基于互联网的教学、管理和服务模式”^[20]。

2006年教育部高教司司长张尧学在回答《中国远程教育》杂志记者采访时，也认可了对网络教育的认识需要一个阶段和过程：

人们往往认为利用网络或者利用先进信息手段搞教育是一种手段的变化，其实是一种模式的变化，一种思想的变化；对于教育管理部门，对于人的思想来讲是一个质的飞跃。但新的模式发展必然要受到传统模式的质疑或者发生冲突，实际上也是一种文化的冲突。这种冲突当然跟其他的新生事物一样，有一个逐步被人们认识的过程。^[21]

这些问题和争议都说明，网络教育政策的最大特点在于我们对“网络教育”这个事物的“未知”，或者说“无知”^[22]。正如清华大学继续教育学院院长胡东成教授所言：

现代远程教育是一个新生事物，可以说我们是在干着前无古人的一个伟大事业，所以一开始遇到各种各样的困难、各种各样的障碍也是不奇怪的。其中有一个问题是我们自己认识上的问题，就是对现代远程教育究竟怎么搞，从管理的角度应该怎么进行，我们实际上是有个认识过程。^[23]

基于这样的一个思考和分析，笔者提出“认知推动的政策变迁”的分析思路，认为决策群体和实践者群体对网络教育的“认知”的变化，是网络教育试点政策（相比于其他教育政策）的最大特点，也是我们分析网络教育试点政策变迁的切入点和出发点。

三、认知推动的政策变迁

“认知推动的政策变迁”是否成立？或者换句话说，在已有的政策变迁分析中，有没有从“认知”角度分析政策变迁的文献资料？笔者在文献检索中发现，公共政策分析中的认知理论和哈耶克的“自生自发秩序”是两种从认知角度解释制度变迁的理论分析框架。

1. 公共政策分析中的认知理论

20世纪70年代以前，公共政策研究主要受到来自政治学的政治制度理论、政治系统理论、集团理论等的影响。20世纪70年代以后，经济学理论逐渐居于主导地位，公共政策研究明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托—代理理论、新古典经济学理论等的影响。20世纪90年代以后，管理学理论渐渐地引领公共政策研究的发展，如治理理论、新公共管理理论等。除了上述主流的政策研究理论基础以外，心理学理论也开始影响公共政策的研究，认知理论就是其中的一种。

认知理论（Theory of knowing）也称知识获得理论（Theory of knowledge acquisition），是公共政策研究的理论基础之一。这一理论认为，人对现实事物的反映同他长期形成的个人特点、知识经验、世界观等密切相关。人对客观现实世界进行认知的过程不仅受到认知对象（客观因素）的影响，而且也受到主观因素，如信仰、需要、兴趣、知识经验等的影响。

认知理论有两条基本原则：①如果不考察决策者对客观世界的看法和对其他人的认识，就无法解释重大决定和政策是怎样形成的。②影响国家政策和行为的人并不是对“客观”实际环境的反映。决定我们行为的是我们认知的世界，而不是现实的世界。

从认知理论出发研究公共政策的主要方法是内容分析法和案例分析法。内容分析通过搜集研究对象发表过的言论，报纸对研究对象的报道，以及传记等二手材料等，对有关内容进行分析，得出研究对象对一个国家或者事物的认识（或者是错误认识）、态度乃至信仰，以及制定或执行某一项外交政策的动机，进而找出认知、信仰等心理因素对外交政策产生了哪些影响。

运用认知视角研究外交政策的经典案例是霍尔斯蒂对美国前国务卿杜勒斯的研究。霍尔斯蒂搜集了434份美国前国务卿杜勒斯的资料，包括他在国会的证词、答记者问、演讲等，然后利用内容分析的方法对杜勒斯的所有讲话进行分析。他发现杜勒斯对苏联怀有难以改变的“敌人的印象”。比如，对于苏联为缓和国际形势裁军120万，杜勒斯答记者问时回答，“我宁愿让他们站在那里站岗，也不希望他们去制造核武器”^[24]。这种“敌人的印象”的心理认知，影响了杜勒斯的对苏政策。

在网络教育政策中，“认知”更多地是指社会公众、教育部各级官员、网络教育学院的实践者、研究者等对于“网络教育”这项新事物的看法，都不可避免地带有个人知识背景、工作岗位角色的影响。因此，对于网络教育试点过程中出现的“试—错”现象，也有着完全不同的解释。这些对网络教育的“认知”，而不是网络教育本身，影响了中国网络教育政策的变迁。

2. 哈耶克的“自生自发秩序”理论

哈耶克认为，社会经济秩序的形成在很大程度上不是人类特意计划或追求的结果，而是在无人能预知其后果的情况下，在漫长的岁月中自发进化而形成的^[25]，这是“自生自发秩序”理论的主要内容。支撑这个理论的最重要的概念是——“分立的个人知识”。^[26]哈耶克认为，在秩序形成的过程中“运用了大量的知识，但这些知识并不是集中在任何单个人脑中的知识，而仅仅是作为不计其数的不同的个人的分立的知识而存在的”。^[27]

哈耶克以“分立的个人知识”为基本概念，以锡的价格、人类早期世界贸易的发展等来解释经济秩序的形成过程。从哈耶克的分析中，我们可以看到，在无人能预知后果的情况下，人们很难提出完备的备选方案，并借助于理性选择模型有计划地推动事业的发展。只能是在可能的做法中，通过多方面的尝试，筛选出政策创新的可能做法。

哈耶克“自生自发秩序”的理论，对于我们思考和分析网络教育和网络教育政策问题有两个方面的启示：

首先，关于“网络教育”的认识也将经历一个从“分立的个人知识”到社会共识（或者说“客观知识”？）的形成过程。由于“网络教育”是一项前无古人的新生事物，网络教育试点中的不同主体，由于知识背景、角色和职责不同，他们关于“网络教育”的“分立的个人知识”也存在很大的差异。调节这些不同的“认知”之间的争议和磨合，是中国网络教育试点的一项重要任务。“试点”本身就意味着生产关于网络教育的“真知灼见”——知识，培养社会各界关于“网络教育”的共识。

其次，由于政策所规制的对象——“网络教育”——的创新性和独特性，“网络教育”政策——“秩序”——的形成，必然要受到人们对于网络教育“认知”的影响。

3. 哪些“认知”影响了网络教育政策的变迁？

对于这个问题，有两个分析的视角：第一，谁的认知？从认知主体出发，分析“谁”的认知影响了中国网络教育政策的变迁；第二，认知什么？从“认知”的内涵分析政策利益相关者对网络教育的认识。

（1）网络教育的认知主体

中国网络教育试点政策是一个政府主导，试点高校、远程教育/网络教育研究者、民间资本等多方参与的一个政策过程，形成了一个“大学—产业—政府”三螺旋的创新机制。在这个三螺旋的创新机制中，存在着三种主要的认知主体，他们从不同的视角参与到中国网络教育的知识生产过程中。他们分别是：

• 教育行政机构对网络教育的认知和定位，代表性观点是教育部各级行政官员关于网络教育的讲话、文章等。

• 网络教育学院对于网络教育的实践探索，代表性的观点一是网院院长、工作人员的研究文章，二是网院办学模式、教学模式中所体现的实践做法。

• 学术研究者对网络教育的研究，代表性的观点包括远程教育专家对现代远程教育理论、模型和定位方面的研究。

这三类认知主体分别从网络教育的总体定位、网络教育的实践性知识，以及网络教育的理论认知等方面，“生产”与网络教育这种“新型教育方式”有关的新知识，推动着中国网络教育的探索和发展，影响着中国网络教育政策的变迁。

（2）关于网络教育的“认知”

在OECD组织《以知识为基础的经济》一书中，把知识分为四类：Know—what，Know—why，Know—how和Know—who。本书主要关注Know—what，Know—why和Know—how这三类知识。其中，Know—what，“是什么”是关于事实与现象的知识；Know—how，是关于“怎样做”的知识；Know—why，“为什么”主要指理论与规律方面的知识。

虽然OECD报告把知识分为了四种“类型”，但事实上，它们是同一项知识资产的不同的组成部分。^[28]以网络教育为例，关于网络教育“是什么”“怎么做”和“为什么”这三“类”认知合起来，构成了“网络教育”的完整知识体系。缺少了任何一部分“知识”，我们对“网络教育”的认识，就只能像“瞎子摸象”一样，停留在自己片面的感知层面。OECD提出的这个知识的“四维”框架，一方面契合了哈耶克提出的“分立的个人知识”学说，另一方面，也为本书从认知角度分析中国网络教育试点政策变迁，提供了一个分析的框架。

在中国网络教育十几年试点过程中，由于职责和工作岗位的不同，教育行政官员、网络教育学院的实践者，以及网络教育学术研究者，分别围绕网络教育的定位、网络教育的实践模式、网络教学规律和理论等，开展了多方面的探索。他们对网络教育——这种“新型教育方式”的探索有着不同的侧重点，分别代表了网络教育“知识”的不同组成部分。关于网络教育的这几类“知识”相互冲突、相互验证、相互磨合的认知发展过程，是推动中国网络教育政策变迁的主要因素。