三、“黄河善谷”规划的落地与实施

自2010年年底提出“黄河善谷”的构想，经过了一年多的酝酿，2012年4月，宁夏以政府文件的形式正式颁布了“黄河善谷”规划^[1]，正式启动了这一社会实验项目。并成立由自治区党委组织部、宣传部、党委政研室，自治区发展改革委、经济和信息化委、教育厅、民政厅、财政厅、人力资源社会保障厅、国土资源厅、文化厅、卫生厅、招商局、地税局、工商局、政府研究室、自治区残联17个部门组成的“黄河善谷”建设领导小组，在民政厅下设立“黄河善谷领导小组办公室”（简称“黄善办”），承担领导小组办公室日常工作。2013年，管理机制进一步理顺和常规化，在民政厅下设立慈善处，专门负责推进“黄河善谷”规划的相关工作。在规划启动的前三年，主要的工作围绕政策法规创新和六大产业园区的建设。在政策创新方面，以《宁夏慈善事业促进条例》的出台为核心，进行了一系列的政策创新，为慈善事业发展及慈善与产业的结合创造良好的政策环境；在园区建设方面，六大园区初具规模，并不断引入企业入驻，结合社会慈善企业的界定和评价标准的设立，对入园企业进行规范。

（一）推进政策法规创新，政策洼地形成

配合“黄河善谷”规划，宁夏以立法的方式厘清慈善事业法发展的制度环境，2011年11月，继江苏之后，宁夏出台《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》（以下简称《条例》），成为全国第二个出台关于规范慈善行为、促进慈善事业发展的地方性法规的地区。

《条例》第四章提出了“社会慈善企业”的概念，以立法方式，规定了发展社会慈善企业、建立慈善园区的政策合法性。《条例》对“社会慈善企业”的范畴进行了粗略的划定^[2]，涵括了社会企业、承担企业社会责任的企业及福利企业，内涵较社会企业更加广泛。同时，预留了一定的政策空间，即在《条例》之外，还将出台对社会慈善企业的具体认定和管理办法。此外，《条例》还明确了对社会慈善企业的政策倾斜，包括财政补贴发展扶持资金、贷款贴息、减免行政事业型费用、政府购买服务、税收减免等政策性优惠。《条例》同时放宽了慈善组织的登记门槛，鼓励大力发展慈善组织。

《宁夏慈善事业促进条例》提出“社会慈善企业”概念，建设慈善工业园区，促进地方移民安置、贫困及残疾人口就业等社会民生问题的解决，积极开展慈善城市建设试点，在社会建设领域进行了颇多的政策创新和尝试，在全国范围内引起不少的关注和讨论。

为了支持慈善园区发展，宁夏还出台了一系列的相关配套性的政策法规，具体涉及财政补贴、贴息贷款、税费减免、以奖代补等配套政策：2012年6月，出台《宁夏慈善园区招善引资优惠政策》，提出20条优惠政策，优惠政策中特别提及对入园慈善组织和公益性社会团体与入园企业在贴息贷款和建设用地统一划拨方面的优惠政策。例如在税费减免方面：入园企业5年内免征企业所得税地方留成部分，5年后减半，免征城镇土地使用税、房产税；自治区规定的行政事业性收费全面，国家规定的行政事业性收费按照最低标准收取；对园区企业发生的公益性、救济性捐赠支出，允许全额抵扣档期应纳税所得额。土地出让金收入自治区全额返还用于慈善园区建设。2012年12月，在《宁夏慈善园区招善引资优惠政策》基础上，制定了《宁夏财政支持慈善园区建设20条优惠政策》的财税政策，涉及园区的基础设施和公共服务平台建设、融资、税费减免、社保、医疗优惠政策、就业培训补贴优惠政策等。在拓宽慈善园区企业融资渠道方面：鼓励金融机构支持慈善园区企业发展、鼓励慈善园区内企业发行债券直接融资、对园区内的科技型企业进行知识产权质押贷款和保险费用的补助、小额担保贷款贴息。在税费减免方面：入园企业5年内免征企业所得税地方留成部分，5年后减半，免征城镇土地使用税、房产税；自治区规定的行政事业性收费全面，国家规定的行政事业性收费按照最低标准收取；对园区企业发生的公益性、救济性捐赠支出，允许全额抵扣档期应纳税所得额。土地出让金收入自治区全额返还用于慈善园区建设。

政府财政进一步加大对慈善产业发展的投入，整合各方面资金向慈善产业倾斜，多方解决慈善企业资金匮乏难题。这些举措包括：1）积极协调金融部门加大对慈善企业的扶持力度，简化贷款申办程序，扩大对企业的贷款扶持额度。2）设立慈善产业发展专项资金，对慈善企业贷款进行贴息补贴，切实减轻慈善企业负担。3）对慈善产业奖励资金，对发展势头好、诚信守法经营、社会责任意识强、大力进行慈善活动的企业进行重奖。

其他已经出台的政策，还包括提供金融支持的《人民银行中心支行关于金融支持“黄河善谷”建设的意见》，弘德、立德两个慈善园区所在的吴忠市也出台了相应地方性优惠政策鼓励和推动慈善园区和社会慈善企业在该市的发展。

从政策层面来看，宁夏表现出了极大的诚意，高举慈善的大旗、以慈善的洼地吸引产业资本的入驻。在确立优惠政策吸引企业入驻慈善园区的同时，关于《社会慈善企业的认定办法》《慈善园区考核管理办法》也正在制定过程中。

（二）慈善产业园区的发展

从黄河善谷的总体规划来看，慈善园区的发展是黄河善谷规划的重要一环。慈善园区尽管在地理位置上不具备显著优势，但入驻优惠政策和财政补贴力度之大，对于企业具有一定的吸引力，以慈善之名引进的社会慈善企业大多在慈善园区落户，慈善园区的发展成为衡量“善谷”经济效益的重要指标。

2011年先期规划建设了红寺堡区弘德、利通区立德、海原县厚德3个慈善园的基础上，2012年又新建了同心县同德、原州区圆德、西吉县吉德3个慈善园。6个慈善园（见表4-1）以解决残疾人等特殊困难群体就业为重点，为热衷公益慈善的企业开展助残扶贫搭建了新平台。慈善园区的基础设施建设、引进慈善企业的发展，吸纳各类残疾人就业1852人，特困群众就业18806人，年产值达到57.458亿元。

2012年8月下旬，民政部和宁夏回族自治区政府共同在银川举办2012中国黄河善谷慈善博览会，全国70个城市、175家慈善组织、87家乐善企业参加了会展，博览会共组织签约项目67个，签约资金332.8亿元。其中，合同项目15个，投资36亿元。根据2013年的统计，宁夏“黄河善谷”已引进落地企业105家，到位资金165亿元；已经签约招善项目143个，签约资金达到254.5亿元。

本表依据2013年六大慈善园区的情况简介文件中提供的不完全数据整理而成。

根据各园区上报的材料显示，除了招商引善的艰巨任务之外，园区普遍存在的问题困难主要集中在：（1）基础建设需要投入大量资金；（2）园区大多位于远离城市的劣质地块，基础建设工程巨大且配套设施开发难度高，例如引水和排水工程等；（3）由于园区属地管理，而慈善园区管委会则由自治区机构编制委员会审批，多头管理带来具体工作中的协调困境。

弘德慈善园区

弘德慈善园区所在的吴忠市红寺堡于2009年9月30日正式成立行政区，13年前是移民搬迁地区，至今先后接纳了20万移民，是中国最大的生态移民区。红寺堡建区十几年来一直都没有企业，在“黄河善谷”战略实施，成立弘德慈善园区之后，经寺堡一下有了十多家企业，解决了不少人的就业。

宁夏“十二五”期间计划搬迁35万移民，红寺堡地区承担搬迁3—15万移民的任务，其中一个点就设在工业园区附近，目的就是通过产业扶贫，劳务移民扶贫。该产业园区土地实行零地价，甚至是负地价。并且根据企业投资规模，给企业配备一定扶持发展基金。弘德慈善园区的负责人强调“国家的福利企业税收政策是三免两减半，我们这儿提出的是五免五减半。目的就是让企业在这儿能生存、能发展，在发展的同时为当地贫困人口、残疾人尽一定社会责任，使慈善能够可持续”。弘德慈善园区自成立以来，募集善款2000多万元，部分用于救助帮扶残疾人家庭应届大学生、低保户和残疾人116名。有7名残疾人企业家开始在园区带头创业，近百名残疾人走上就业岗位。弘德慈善园区就近设有残疾人日间照顾中心；宁夏六盘善行社会工作服务中心在红寺堡区成立青少年社会工作站，并对接慈善项目，向红寺堡区的残疾和贫困人口输送捐赠物资。

吉德慈善园区

西吉县是中国著名的马铃薯之乡，出产优质土豆，但一直以来未能形成产业化带动地方经济的发展。在西吉建设吉德慈善园区进行招商引善，在2012年的一次招商引资的签约活动中，签下了涉及彩色包装印刷、家电建材及物流、酒店、天然气、医院建设、清真食品加工、汽车商贸物流、辣椒种植及深加工、LCD屏生产、城市功能综合体项目等的10个重点项目，共计投资23亿元，其中过亿元的项目7个，实现了西吉县从农业大县到工业经济零的突破，显著地带动了地方经济的发展，形成以马铃薯为核心的产业链。

在招商引善带来产业化形成的同时，西吉县的吉德慈善园区也是所有的慈善园区中慈善组织发展的典范。西吉县有残疾人3.5万人，孤儿1207人。吉德慈善园区争取项目支持和慈善捐助，建设了吉德慈善康复服务中心，为残疾人提供医疗和康复救助服务，帮助康复后有劳动能力的残疾人在慈善企业实现就业，从根本上解决贫困人口和残疾人生活困难问题，实现依靠慈善事业的发展来解决好残疾人的康复和就业，推动慈善产业的良性互动，协调发展。西吉县采取有力措施，鼓励民间资本、社会力量参与发展社会福利事业，兴办各类社会福利机构。在园区配套建设36班慈善学校、宁夏吉德福利院、敬老院和残疾人康复中心、宁夏吉德文化交流中心等慈善福利机构，成为园内集展示、宣传、交流、教育、医疗、康复、培训、就业等福利事业发展的枢纽。河仁基金会出资1000万援建宁夏吉德儿童福利院，入园企业家捐资200万新建闽宁希望小学。

（三）慈善城市建设的进展

慈善城市建设是黄河善谷规划的八大工程之一，在沿黄河的石嘴山、银川、吴忠、青铜峡、灵武、中卫以及作为“黄河金岸”延伸带的固原7个城市争创中国慈善城市，形成“善谷”全民慈善的基础环境。

七个慈善城市的建设参照民政部中民慈善捐助信息中心组织研发的，对城市慈善事业发展水平进行综合监测和科学评价的指标体系“中国城市公益慈善指数”开展。这套指标体系以规模、结构、贡献、可持续性4个维度，从社会捐赠、慈善组织、慈善项目、志愿服务、政府支持、慈善文化6个方面共40个指标，对各城市公益慈善事业发展状况进行综合考量。2012年全国慈善城市评选中，宁夏有四个城市进入慈善城市百强的名单。

吴忠市在贯彻落实“黄河善谷”战略的过程中，确立了打造“慈善吴忠”品牌的城市发展战略，成为7个慈善城市建设中的典型个案。截至2013年底，全市共发展各类公益慈善组织近300家，成立志愿者服务队伍、义工服务队伍共计34个8万余人，创建慈善爱心超市43家；慈善产业园区完成基础设施投资7.5亿元，入园企业138家，其中规模以上企业7家，实现产值49.1亿元，解决就业岗位5460个。

吴忠市从政策层面为慈善城市的建设奠定基础，制定了一系列的政策文件推动慈善城市建设工作，包括《加快“慈善吴忠”建设责任分工的通知》《关于加快“慈善吴忠”建设的实施意见（2013年—2015年）》《吴忠市发展慈善文化三年规划》《吴忠市慈善志愿者工作实施方案》等。吴忠是著名的“回乡”，在慈善城市建设过程中，吴忠市充分弘扬回乡穆斯林民众“乐善好施”和回商“乐商坚韧、义利互济”的慈善文化，结讲本土经验与外部资源结合，建立了一系列的慈善服务品牌项目，例如利通区板桥乡的“残疾人康复中心”、金星镇裕西社区“王兰花热心小组”、胜利镇新华社区“秀玲583爱心传递室”、朝阳社区“430智训室”、宗教人士慈善互助会等。与此同时，吴忠市还强化公益慈善项目建设，建立6大类143个比较完善的公益项目备查档案，实现了常规救助项目化，实施了一批慈善项目；全市高标准创建慈善超市43家；利通区全力推进助医、助教、助残、助孤、助老、助困、助学、助急等慈善常规救助项目、无障碍设施进家庭改造项目、实施扶贫开发互助资金项目等慈善项目工程，发放低保救助、希望工程圆梦行动、农村单身困难母亲救助行动、“善行100 见证爱情”等各类救助慈善资金3100多万元，受益重度残疾人和特困人群十万余人次；利通区、青铜峡市相继打造智能化居家养老一键式服务信息平台，用户达到4500户。红寺堡区实施了“百名爱心人士抚育千名孤儿”项目，为该区76名孤儿送去抚育善款6.5万元。红寺堡壹基金理事会发起建设“圆梦书屋”主题活动，首批筹资2万元、图书3000余册，在红寺堡移民村弘德燕宝小学建成第一家圆梦书屋。

慈善城市的建设和慈善园区的发展一样，面临种种困境。慈善组织数量少，普遍能力不足是主要的问题。财政大力投入兴建慈善超市、社区服务站等的硬件建设水准较高，但由于社会组织数量少、社区服务能力不足的问题使得这些政府投入难逃“形同虚设”“面子工程”的宿命。笔者曾经在2013年夏天，走访吴忠市一个慈善超市。政府专门辟出临街二层楼的门面房，参照上海的慈善超市建设的标准，一层用于慈善超市，二层是提供各类社区服务的功能室，包括老人洗头理发的工作室、心理疏导室、沙盘室等。一楼的慈善超市冷冷清清，而二楼功能室则空无一人，设备大都闲置，有些因鲜少有人使用而废弃。除了在上级部门检查的时候可以作为工作业绩的展示之外，这些慈善超市无法向社区居民提供应有的服务，成了摆设。本地的社会组织发育缓慢，并且与外省市社会组织的联系很弱，视野和能力提升空间不足。志愿精神普遍缺失，民众参与公共事务的积极性不高。这些都使得以政府为主导的慈善城市建设显得后劲不足，慈善城市建设的担子主要落在了民政口的领导干部身上，不光要挖空心思策划活动、出台鼓励政策，甚至还要亲自上阵为活动站台、自掏腰包带头捐款，苦不堪言。而在给予慈善组织和慈善企业政策和财政支持方面，因为区域性经济发展不足，慈善捐赠额低，落实优惠政策需要政府财政的投入，这也成为当地政府的重要负担。

（四）社会组织及公益项目的发展情况

随着慈善事业在全国范围的迅猛发展，“黄河善谷”战略的实施带来一系列鼓励和大力扶持社会组织的政策出台，宁夏的社会组织也得到了一定程度的发展。宁夏出台慈善条例，进一步放宽的社会组织注册登记的门槛，并进一步规范社会组织的考核和评估机制。在银川、盐池、中卫等城市，逐渐发展出一些在全国具有影响力的民间公益组织，例如银川穆斯林孤儿院、宁夏扶贫与环境改造中心等，对于本地社会组织的发展、引入新的观念和理论方面，起到了一定的引领作用。大学生志愿者、青年志愿者行动逐渐盛行，社工机构在政府购买政策的促动下快速发展。开始出现支持性组织和联盟性机构，在互联网环境下，基于网络和新媒体的互助网络不断出现，例如“宁夏公益伙伴网络”微信群将在宁夏工作的公益人士与在外地公益领域工作的宁夏人通过新媒体平台聚合，促进信息、知识的交流和开展项目合作，支持本土公益组织的发展。宁夏本土的公益性基金会也在不断地发展，比较活跃的有燕宝慈善基金会和麦丽燕慈善基金会等。

“黄河善谷”规划广泛实施之后，宁夏各县市加大对慈善组织的政策和资源倾斜力度，也吸引了宁夏以外的慈善组织和慈善项目的落地，如上文提到的河仁基金会、壹基金等、爱德基金会等在宁夏开展公益项目。开始有外省的民间公益组织和基金会到宁夏设立分支机构，比较具有代表性的是上海映绿公益事业发展中心（以下简称“映绿”）在中卫市的合作项目。作为“宁夏中卫市沙坡头区社区服务与社会建设试点项目”的重要内容之一，上海映绿公益事业发展中心与中卫沙坡头区社工委合作“中卫市沙坡头区社会组织培育基地”。映绿目前在中卫市沙坡头区的中山、向阳、民族巷三个试点社区共有十余处社会组织培育场地，总面积近5000平方米。以培育基地为依托，映绿持续在当地开展“公益创业论坛”和“公益机构团队领导与建设”培训、“志愿者管理”培训等。

尽管如此，社会组织发育依然非常不足。在2013年的一份文件中显示，宁夏全区的慈善组织仅有193个，专职从业人员1000多人。黄河善谷规划实施近三年，主要工作集中在鼓励慈善园区的产业经济发展方面，无论是政策创新还是财政支持和税费减免等方面，倾斜力度都是前所未见的。宁夏各级政府为此付出了巨大的努力和投入。经过三年多的努力，慈善园区初具规模，相关配套的政策不断出台，逐渐形成一个相对友好的政策空间。招商引善和慈善园区的发展在带动地区经济发展和解决就业等方面取得显著的成效。

然而，外界对黄河善谷的期待远不止于此。也正是因为黄河善谷规划在短短三年多的时间里，在经济效益方面显现潜力而社会效益相比之下显出落差，因而招来不少诟病。外界诟病大多聚焦于对产业发展过程中“善”成为徒有虚名的招牌的忧虑。这种忧虑在目前国内公益慈善事业发展的总体环境之下是可以理解的。这种忧虑，一方面来自于郭美美事件之后，与公益慈善领域总体公信力危机有关；另一方面，也来自于中国速度的集体焦虑。

[1] 《关于印发宁夏黄河善谷建设规划（2012—2020）的通知》，宁政发〔2012〕53号。

[2] 《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》第四章第三十一条鼓励发展下列社会慈善企业：（一）不分配利润，并将利润用于慈善事业的企业；（二）持续开展慈善公益救助活动的企业；（三）向社会持续捐赠每年所得利润达到一定比例的企业；（四）集中安置残疾人和特殊贫困人员达到职工总数一定比例的企业；（五）集中供养生活困难的老年人、残疾人的企业。