第二节　建立现代企业制度与国有经济战略性调整

1992年1—2月，邓小平同志视察武昌、深圳、珠海、上海等地，发表了著名的南方谈话，深刻回答了长期束缚人们思想的许多重大认识问题。同年10月召开的党的十四大提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把党的十四大确定的建立社会主义市场经济体制的目标和基本原则加以系统化、具体化，明确我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度，对国有企业改革作了一系列重大部署，以此为标志，国有企业改革开始了从政策调整转向建立现代企业制度的制度创新、从战略上调整国有经济布局结构的新阶段。这一阶段最突出的特点是，在企业微观主体上，明确了建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，开启了以公司制股份制改革为主要形式的现代企业制度建设，企业集团逐步完善母子公司体制；在结构调整上，随着“抓大放小”的推进，逐步转向着眼于搞好整体国有经济，从战略上调整国有经济布局结构和改组国有企业；在对外开放上，大型企业集团逐步“走出去”，国家提出培育具有国际竞争力的大公司大集团，适应了21世纪初加入世界贸易组织（WTO）的需要；在改革的外部环境上，社会保障体系从无到有加快建设，各种措施手段努力支持结构调整，逐渐成为顺利推进国有企业改革的重要条件，为市场化改革手段提供了重要保障。这一阶段的国有企业改革是艰苦的，但取得了实质性突破。

一、探索建立现代企业制度

实际上，早在20世纪80年代中期，一些地方已经开始了股份制改革。部分有条件的大中型企业开展了股份制改革的试点。1984年7月，北京成立天桥百货股份有限公司，在全国国营商业企业中率先迈出股份制改革步伐。同年11月，上海飞乐音响公司成为改革开放以后中国第一家向社会公开发行股票的股份有限公司。从1986年起，深圳、四川等地先后进行了股份制改革的尝试，但没有大面积铺开。1986年12月，国务院在《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》中明确，各地可以选择有条件的全民所有制大中型企业，进行股份制试点。1990年9月，国家体改委在城市改革试点工作座谈会上提出，要积极探索公有制的有效实现形式，结合企业组织结构调整和企业集团的组建，推行多种形式的股份制。1990年11月，经国务院授权，人民银行批准上海证券交易所正式成立，这是改革开放以来中国内地的第一家证券交易所，次年4月又批准成立了深圳证券交易所。这两家交易所的运营实现了股票的集中交易，推动了股份制的发展。1990年12月，国务院办公厅印发《关于向社会公开发行股票的股份制试点问题的通知》。1992年5月，国家体改委会同有关部门印发《股份制企业试点办法》《股份有限公司规范意见》《有限责任公司规范意见》及股份制企业财会制度、人事管理制度等14个配套文件，我国股份制改革试点开始走上法制化规范化轨道。截至1992年底，全国股份制试点企业已达3700多家，其中有69只股票（包括18只B股(9)）分别在上海和深圳的证券交易所公开上市。这些局部的探索，在当时全国仍然以经营承包责任制为主的环境下，起到了很好的示范作用。

经过改革开放初期的探索与实践，总体看国有企业活力有了进一步增强，为企业进入市场奠定了初步基础。但改革没有触及传统体制下企业制度本身的改造，长期困扰国有企业的政企不分、产权不清、企业自主权不落实、自我约束机制不健全等问题，始终未能从制度层面找到根本解决的路径。进一步深化企业改革，必须解决深层次矛盾，探索国有企业与市场经济相融合的有效途径。1992年10月，党的十四大正式确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。落实党的十四大部署，国有企业改革重点开始从放权让利为主转向机制转换、制度创新为主。党的十四大报告正式将全民所有制企业由过去的“国营企业”改称为“国有企业”。(10)1993年3月，八届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第八条规定，国有企业在法律规定的范围内有权自主经营，将“国营企业”改为“国有企业”。同年11月，党的十四届三中全会审议并通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向，指出现代企业制度的特征是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。自此以后，这十六个字一直成为我国现代企业制度建设最基本的描述，国有企业现代企业制度建设由此展开。同年12月，《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）正式颁布，产权关系开始理顺，使公司制度有了明确的法律依据，为现代企业制度建立提供了法律保障。

为了落实党的十四届三中全会精神，1994年11月，国务院出台《关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案》，国家经贸委、国家体改委会同有关部门选择100家国有大中型企业，开展现代企业制度试点。随后，全国各省市先后选定了2700多家国有企业进行试点。试点的主要内容是：完善企业法人制度；确立试点企业国有资产投资主体的地位；确立企业的公司制组织形式；建立科学规范的内部组织管理机构；改革企业劳动人事工资制度；健全财务管理制度；等等。到1997年，试点企业通过股份有限公司、有限责任公司等不同形式，普遍进行了公司制改制。试点企业在清产核资、明确企业法人财产权基础上，逐步建立了现代企业制度的领导体制，初步形成了公司法人治理的架构。党的十五大以后，按照建立现代企业制度的要求，许多大中型国有企业进行了公司制和股份制改造，并在境内或境外资本市场成功上市。这一时期，国有企业上市普遍采用分拆上市的形式，即将企业的优质资产或业务分拆出来单独上市，而其他未上市资产或业务(11)则放在原企业。通常分拆后的上市公司的国有股权由作为母体的原企业持有，原企业仍是国有独资企业。截至2001年底，我国境内国有控股上市公司903户，境外国有控股H股公司52户。

建立现代企业制度不仅关系国有企业的改革和发展，也关系社会主义市场经济体制的建立和整个经济体制改革的成败，需要在实践中不断完善。在实际工作中，由于当时没有明确履行出资人职责的机构，公司治理结构中没有出资人代表，企业经营者没有受到出资人的监管，传统体制的弊端容易被带进新体制，扭曲公司治理结构，董事会、监事会实际上由内部人控制，普遍存在“形似而神不似”的问题。对此，党中央提出要抓紧制定符合我国国情的现代企业制度基本规范，使企业有所遵循。1999年9月，党的十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，对国有企业建立现代企业制度作出了全面系统的阐述，并对完善公司治理结构提出了新思路。2000年9月，国务院办公厅转发国家经贸委《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》；同年10月，国家经贸委下发贯彻落实通知，要求将该规范作为指导今后一个时期改革、改组、改造和加强管理的重点贯彻落实，建立现代企业制度从试点转成国企改革的一个持续推进的任务。经过规范化改制工作，国有大中型企业建立现代企业制度工作成效显著。截至2002年底，全国4350户国有大中型企业已有3468户完成公司制改革，企业按《公司法》规定设立了股东会、董事会、监事会和经理层。

管理科学是建立现代企业制度的重要要求。加强企业管理、提升企业管理水平，贯穿于国有企业改革发展全过程。党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制和现代企业制度，国有企业管理进入了新的历史时期。国有企业管理大体经历了企业整顿、管理升级、管理现代化等不同阶段。1991年，邯钢集团以经济效益为中心，建立“模拟市场核算，实行成本否决”的管理机制，创造了闻名全国的“邯钢经验”。1996年1月，国务院批转国家经贸委、冶金部《关于邯郸钢铁总厂管理经验的调查报告》，在全国范围内推广邯钢经验。随着国企改革的深入，国有企业市场化进程不断加快，对企业管理水平也提出了更高要求。党的十四届五中全会提出“三改一加强”(12)的改革部署，其中“一加强”即为加强企业管理。1997年7月，国家经贸委印发市场经济下企业管理的第一个纲领性文件——《“九五”企业管理纲要》。2000年9月印发的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》对国有企业管理的实践经验进行了全面科学总结，对进一步加强企业管理提出基本的规范化要求。

在推进改革攻坚、建立现代企业制度的过程中，党中央多次强调发挥党组织的作用，进一步明确党组织发挥政治核心作用的方针原则和参与企业重大问题决策的内容、途径和方法。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了企业中的党组织要发挥政治核心作用，保证监督党和国家方针政策的贯彻执行。1994年9月，党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》进一步指出，国有企业建立现代企业制度，要坚持发挥党组织的政治核心作用，在实践中积极探索，逐步完善企业领导制度，改进和加强党的工作。1997年1月，党中央印发《关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》，提出“坚持党对国有企业的政治领导，发挥国有企业党组织的政治核心作用，是建立有中国特色现代企业制度的本质要求”。

二、“抓大放小”从战略上调整国有经济结构

20世纪90年代，改革的探索使人们逐渐认识到，大量在一般竞争性领域从事生产经营的国有中小企业没有优势，竞争力弱、效益低下，要想把数十万的国有企业每个都搞好是不现实的。1992年，国有企业亏损面高达1/3，1994—1998年，全国国有及国有控股企业利润总额由1356亿元连续四年下滑至214亿元。针对这种情况，早在1993年，党中央就提出了对国有企业进行战略性结构调整的构想，将国企改革与国有经济布局的战略性调整结合起来。1995年9月，党的十四届五中全会明确指出，要着眼于搞好整个国有经济，对国有企业实施战略性改组，搞好大的，放活小的。1997年9月党的十五大报告和1999年9月党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出要从战略上调整国有经济布局结构，从整体上搞好国有经济，发挥国有经济的主导作用。这一时期，调整国有经济布局结构作为国企改革一项重要内容展开。

开展企业优化资本结构城市试点。在进行现代企业制度试点的同时，国务院决定进行优化资本结构的配套改革试点。1994年8月，国家经贸委印发经国务院批准同意的《关于在若干城市进行企业“优化资本结构”试点的请示》，选择上海、天津等18个城市进行企业“优化资本结构”试点，在整体推进国有企业转换经营机制的前提下，以市场为依托，采取多种措施探索建立国有企业优胜劣汰机制。试点主要围绕增资、改造、分流、破产等方面展开。在增资方面，多渠道增加国有企业的资本金和生产经营资金；在改造方面，多渠道筹集资金，增加重点改造企业的技改投资，增强企业发展后劲；在分流方面，采取发展第三产业、企业间劳务输出、提前退休、下岗培训、直接分流到社会等措施，分流富余人员；在破产方面，建立和完善企业优胜劣汰机制，对资不抵债、不能清偿到期债务的企业依法实行破产。优化资本结构试点城市在补充企业资本金、减轻企业债务负担、资产多元化、分离企业社会服务功能、分流富余人员等方面实现了重点突破，在企业破产、兼并和职工再就业等方面取得了一定成效。1996年，试点城市扩大到50个，1997年进一步扩大到111个，基本上覆盖了全国所有中等以上城市。

实行“抓大放小”。“抓大放小”是指国家集中精力抓好关键的少数大企业，放开放活数以万计的中小企业。“抓大”方面，国家在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，培育一批大型企业和企业集团。主要抓了1000户国有大企业的资金落实，推动了企业集团试点工作。1996年，国家为各行业、各领域起主导作用的300户大企业明确了主办银行，落实了生产经营资金，1997年进一步扩大到512户。企业集团试点工作取得积极进展，第一批集团试点企业基本达到试点目标，对全国企业集团的建设发展起到了一定的示范作用。1997年4月，国务院批转国家计委、国家经贸委、国家体改委《关于深化大型企业集团试点工作的意见》，重点提出建立以资本为主要联结纽带的母子公司体制、进一步增强试点企业集团母公司的功能等，并决定进一步扩大试点范围，将试点企业集团由57家扩大到120家。1998年3月，国家体改委印发《关于企业集团建立母子公司体制的指导意见》，对母公司的构建、母子公司体制规范、组织形式等作出明确规定。试点企业通过理顺内部产权关系、构建母子公司体制、加强内部管理等，联结和带动了一批企业的改革和发展，形成规模经济，市场竞争力增强，实力不断发展壮大。截至1997年底，全国省部级以上部门批准成立的企业集团共2302个，企业集团个数占全国独立核算工业企业个数的1.27%，资产总额却占51.1%，营业收入占45.5%。此后，随着国有企业三年脱困攻坚的推进，经济效益的好转和提升，到2000年左右，逐渐形成了一批具有一定规模和实力、发展前景好的大公司和企业集团，成为经济结构调整和企业重组的重要力量、参与国际市场竞争的骨干。“放小”方面，1996—1997年，国家体改委、国家经贸委等部门出台《关于积极推进国有小型企业改革的意见》《关于放开搞活国有小型企业的意见》《关于加快国有小企业改革的若干意见》等配套措施。国有小型企业发挥船小好掉头的优势，积极进行各种形式的改革探索，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制、出售等形式，加快了改革步伐。截至1996年上半年，各种改革方式所占比重大致如下：组建企业集团占1.69%，企业兼并占5.47%，股份合作制占35.13%，合作制占7.8%，承包租赁占15.7%，委托经营占14.42%，出售转让占11.02%，破产占1.31%，合资占3.42%，其他占3.81%。

推进国有企业战略性改组。伴随着1998年政府机构改革，行业管理体制发生重大变化。为建立适度竞争的市场格局，国有企业战略性改组步伐加快，政企分开迈出重大步伐，垄断行业的改革开始起步，培育和组建了一批特大型企业集团。1998年7月，经国务院批准，在原中国石油化工总公司、中国石油天然气总公司的基础上，重组中国石油化工集团公司和中国石油天然气集团公司，使两大集团公司实现了政企分开，落实了企业经营自主权，实现了上下游、内外贸和产供销一体化，大大提高了我国石油石化行业的集约化程度和国际竞争能力。同年，宝钢与上海冶金集团公司实施联合重组，本着“做高”“做强”的原则，逐步发展成为我国冶金行业的精品基地。1999年7月，中国核工业总公司、中国航天工业总公司、中国航空工业总公司、中国船舶工业总公司、中国兵器工业总公司五大军工行政性公司按行业改建成十大军工企业集团，引入内部竞争机制，大幅提升了企业研发与生产能力。1999年底至2000年上半年，国务院先后批复中国移动、中国联通、中国电信和中国卫星通信重组、组建方案，我国通信与信息服务领域的市场竞争新格局初步形成。此外，国有企业在电力、冶金、煤炭等领域也开展了战略性重组。这些改革使国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占据了支配地位，进一步优化了国有经济的布局，提高了国有经济的运行效率和效益。截至2001年底，资产总额和营业收入在50亿元以上的特大型企业集团已有179家。

结构调整和重组适应了进入WTO、参与国际竞争的需要，培育具有国际竞争力的大型企业集团工作得到进一步推进。2001年11月，国务院办公厅转发国家经贸委等部门《关于发展具有国际竞争力的大型企业集团的指导意见》，就发展一批具有较强国际竞争力的大公司和企业集团的工作原则、工作目标、工作内容和要求、组织实施等方面，提出具体措施。该指导意见提出，企业集团要加快改革和发展的步伐，通过建立现代企业制度、加强和完善战略管理、提高技术创新能力、提高市场营销能力、推进内部改革、加强企业管理、突出主业做好企业集团内部重组和分离分流等7项工作，提高国际竞争力。

三、打好国有企业改革脱困攻坚战

搞好国有企业特别是国有大中型企业，既是关系国民经济健康运行和长远发展的重大经济问题，也是关系社会主义前途命运的重大政治问题。在发展社会主义市场经济广泛而深刻的变革中，国有企业的改革和发展面临着一些深层次矛盾和问题。由于传统体制的长期影响、历史形成的诸多问题、多年以来的重复建设以及非国有经济异军突起、1997年亚洲金融危机等市场环境的急剧变化，一些国有企业不适应市场经济的要求，生产经营面临困境，经济效益大幅下降，部分职工生活困难。数据显示，截至1997年底，全国16874户国有大中型工业企业有6599户亏损，亏损面39.1%，这些企业的平均资产负债率达到79.9%；1997年全国国有企业中亏损企业亏损额是1987年的12倍，盈亏相抵后实现利润比1987年下降了42%。国有大中型企业的亏损问题已经到了非常严重的程度。为扭转这一局面，1997年9月，党的十五大和十五届一中全会提出了改革脱困的“三年两大目标”，即用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。1999年9月，党的十五届四中全会召开，审议通过《中共中央关于国有企业改革和发展的若干重大问题的决定》，总结国有企业改革和发展的基本经验，阐明搞好国有企业改革和发展的重大意义，明确了国有企业改革和发展的指导方针。这是改革开放以来党中央第一次召开全会专门研究国有企业的改革和发展问题，无论是在国有企业发展史上，还是我国经济发展史上都是一个重要的里程碑，不仅对国有经济的发展壮大产生了巨大的推动作用，也对经济体制改革的深化起到了有力的促进作用。落实党中央、国务院的决策部署，一场意义深远的国有企业改革发展攻坚战正式拉开帷幕。兼并破产、债转股、技改贴息被称为三年改革脱困的三大“杀手锏”。

国有企业改革脱困首先从亏损最严重的纺织行业展开。1997年，党中央决定以纺织业作为国有企业改革脱困的突破口，开始了以“压锭、减员、调整、增效”为主要内容的结构大调整。1998年，全国共淘汰落后棉纺锭512万锭，分流安置下岗职工66万人，国有纺织盈利企业实现利润增长28%，亏损企业亏损额下降20%，到1999年底提前一年完成全行业脱困目标。在纺织行业脱困工作取得阶段性成果的同时，针对煤炭生产总量过剩、市场供过于求的状况，国家作出了“下放、关井、监管”的宏观调控决策，将原中央直属和直管的94户国有重点煤矿下放地方管理，充分发挥中央和地方两个积极性。从1998年实施“关井压产”政策到2000年末，全国共关闭各类小煤矿约4.6万处，压减产量约4.2亿吨，30%的国有煤炭企业逐渐盈利。国家还对冶金、有色、军工、建材、石油化工、电力等行业实行总量控制和结构调整。经过几年的艰苦努力，各重点行业的落后产能大幅压缩，产业结构得到优化，市场供求关系明显改善，经济效益逐年好转。

技术改造和技术进步欠账严重，是导致国有企业陷入困境的重要原因之一。1999年6月，党中央决定从增发的国债中，每年划出90亿元用于企业技术改造和产业升级的贷款贴息，这相当于过去中央财政每年技改贴息额的10倍。同年10月，国家经贸委联合有关部门印发《国家重点技术改造项目管理办法》《国家重点技术改造项目国债专项资金管理办法》，明确技改项目确定原则等内容。经过两年多的努力，国债贴息技术改造成果显著，重点行业、重点企业的技术装备水平得到提高，企业产品结构得到调整，重点骨干企业的竞争力得到增强。截至2000年底，国家共确定了880个国债技改贴息项目，总投资规模达2400亿元，其中国债资金195亿元，贷款1459亿元，相当于1元国债资金带动了12元社会投资，起到了“四两拨千斤”的作用，有效地带动了社会资金的投入，极大地调动了企业技术改造的积极性，拉动了内需。

自20世纪80年代初企业固定资产投资和流动资金实行“拨改贷”后，一些国有企业由于资本金不足，建设资金大多靠银行贷款，项目建成后企业背上了沉重的债务包袱，出现了亏损。为了解决这一问题，国家推出“债转股”政策，组建金融资产管理公司，在依法处置银行原有不良资产的基础上，以金融资产管理公司作为投资主体对部分企业的银行贷款实施债权转股权。1998年，国家利用特别国债资金向四大国有银行注入2700亿元人民币资本金。1999年7月，国家经贸委、人民银行印发《关于实施债权转股权若干问题的意见》。国家先后成立信达、东方、长城、华融四家具有独立法人资格的金融资产管理公司，作为投资主体，负责收购、管理、处置四大国有银行剥离的不良资产，优化国有企业资产负债结构，最大限度保全资产、减少损失。同年9月，中国信达资产管理公司与北京水泥厂的母公司签订债转股协议，标志着“债转股”工作正式启动。“债转股”的实施，明显改善国有企业资产负债结构，加快扭亏为盈的步伐，使一大批国有企业的资产负债率从70%以上降到50%以下。截至2000年12月，已有580户企业实施“债转股”，总金额4050亿元，每年可减少利息支出200亿元，其中80%的企业当年扭亏为盈。

优胜劣汰是市场经济的规律，长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业通过破产退出市场，是市场竞争的正常现象。虽然国家早在1986年就颁布了《中华人民共和国企业破产法（试行）》，而沈阳市防爆器械厂于同年8月成为中华人民共和国成立后第一家正式宣告破产倒闭的企业，但总体上由于当时社会保障体系尚未建立，社会保障机制还不健全，人们对破产问题仍存在误解等诸多因素，企业破产很难实施，1994年以前鲜有国有企业破产。自1994年起，国务院就破产企业职工权益保障等问题制定了具体政策，采取了由各级财政、国有金融机构和社会保障部门等共同分担改革成本等特殊政策措施，推进国有企业关闭破产工作。国有企业政策性破产的探索首先从城市优化资本结构试点启动，关键是解决好“钱从何处来、人往哪里去”的问题。1994年10月，国务院印发《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，明确破产企业职工安置和有关费用来源等政策。这是国务院关于国有企业破产问题的第一个政策文件。针对试点实施过程中出现的问题，1997年1月，国务院召开会议，随后印发《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，进一步提出具体规范要求，明确对破产企业要贯彻资产变现、关门走人的原则，防止假破产、真逃债，推动建立了政策性破产的政策体系和工作机制。1998年以后，根据国务院的要求，政策性关闭破产紧紧围绕重点行业的结构调整进行。为进一步发挥关闭破产对实现国有企业三年脱困目标、促进国有企业改革发展的作用，党中央决定，1998年在将核销银行呆坏账规模直接分配到各试点城市的同时，还要求集中保重点，保纺织突破口，明确各试点城市安排纺织项目不得低于一定比例。从1999年起进一步加大国有企业政策性关闭破产的力度，政策性关闭破产由试点城市推向全国，主要围绕纺织、有色、煤炭、军工企业展开。为了促进纺织行业摆脱困境，国家实行了兼并破产重点向纺织行业倾斜的政策。1997—2000年，有300户特困企业实施了破产，400多户企业实施了兼并重组，核销呆坏账450亿元。从1999年开始，实施煤炭企业的政策性关闭破产，有260户煤炭企业实施关闭破产，消灭了73亿元的亏损源。为实现军工行业脱困，1999年，国家对十大军工集团公司所属企业及地方军工企业进行调整，对一批长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业和资源枯竭的石油矿山实施了政策性关闭破产。企业破产是一项复杂的系统工程，面临的困难远比想象的复杂，在推进过程中出现了不少群体性事件。为保证破产企业的稳定和平息群体性事件、使破产工作平稳有序推进，各级政府付出了艰辛的努力。由于政策落实到位、工作细致规范，有效化解和防范了改革过程中的风险。政策性破产在国企改革脱困攻坚中发挥了重要作用，三年间，全国共安排企业兼并破产2334户，核销银行呆坏账准备金1486.6亿元；6599户重点脱困国有大中型企业中，有29.49%的企业是通过破产关闭实现的。国有企业经过10年的艰苦努力，从2005年起逐步向依法破产平稳过渡。

三年改革脱困期间，对已经连续多年亏损国有企业，国家通过实施债转股（减少利息支出）、实施兼并破产（核销呆坏账）等措施支付了巨大的改革成本，有力地支持了国企改革。艰苦卓绝的国有企业三年改革脱困达到了预期目标。到2000年，国有企业实现利润2392亿元，是1997年的2.9倍。大多数行业实现了整体扭亏或继续增盈。重点监测的14个行业中，有12个行业利润继续增长或扭亏为盈。各省、自治区、直辖市全部实现整体盈利，其中有12个扭亏为盈，19个继续盈利或盈利增加。大多数国有大中型亏损企业实现脱困。1997年亏损的6599户国有大中型工业企业，已通过多种形式减少4799户。

四、做好减员增效、再就业和社会保障工作

国有企业改革是一场广泛而深刻的变革。由于传统体制的长期影响，相当一部分国有企业富余人员过多，市场竞争力弱。随着市场经济的发展和国企改革的推进，大量职工下岗，生活十分困难，由此逐渐演变为受到普遍关注的社会问题。1993年，全国下岗职工累计达300万人，此后逐年上升，到1997年已突破1000万人。这是在当时社会保障体系尚未建立的情况下国企改革面临的重大而紧迫的难题。解决好下岗职工基本生活保障和再就业工作，直接关系到广大职工的切身利益，关系到改革开放和现代化建设稳定发展的大局，也是在国有企业体制转换和结构调整攻坚阶段必须完成的重大政治任务。面对数以千万计的下岗职工，党的十五届四中全会明确要求规范职工下岗程序，认真办好企业再就业服务中心，切实做好下岗职工基本生活保障工作，维护社会稳定。下岗分流要同国家财力和社会承受能力相适应。要调整财政支出结构，坚持实行企业、社会、政府各方共担的办法落实资金，亏损企业和社会筹集费用不足的部分，财政要给予保证。通过采取建立再就业服务中心、实施主辅分离辅业改制等一系列措施，积极做好职工分流安置工作，保持了社会总体稳定，成功地消解了国有企业改革面临的风险。1998—2002年，有2700多万名国企职工下岗分流(13)，脱离旧体制，告别国企职工身份，从企业人转变成社会人，国家、企业和职工都承担了必要的改革成本，企业、职工、社会多方面共同为改革的深化和社会的稳定作出了贡献。

分流安置富余人员的尝试首先从1994年的城市优化资本结构试点开始，在缺乏基本社会保障的条件下，通过因地制宜的各种政策，探索实施多种分流安置方式，为解决富余人员的分流安置积累了经验。1995年初，劳动部印发《关于全面实施<再就业工程>的通知》，全面实施“再就业工程”。各地按照企业消化为主、国家帮助为辅、保障基本生活的方针，积极探索在各行业内和企业建立下岗职工再就业中心。上海率先建立起再就业中心的基本制度框架，效果尤其突出，其运作模式是：企业下岗人员脱离企业，但不直接进入社会，而是接受再就业中心的管理；再就业中心发放下岗生活费，办理各种社会保险，并根据劳动力供求信息推荐就业。上海的成功经验起到了很好的示范效应，全国逐渐开始建立下岗职工再就业中心。但1997年前后，国企下岗职工问题仍然十分突出。针对这一情况，1997年1月，党中央、国务院召开全国再就业工作会议，提出鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程的政策，决定在国有企业广泛建立下岗职工再就业中心，并建立起三条保障线，即：下岗职工由再就业服务中心保障其基本生活；进再就业服务中心3年后仍未就业的，要转到社会保险机构领取失业保险金；享受失业保险2年后仍未就业的，转到民政部门享受城镇居民最低生活保障。1998年5月，党中央、国务院再次召开全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，6月印发《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，提出凡是有下岗职工的国有企业都要建立再就业中心或类似机构，保障国有企业下岗职工基本生活，再就业的资金原则上采取“三三制”筹资原则，实行财政、社保、企业三方各负担1/3。许多地方还积极探索协议解除劳动关系、内部退养等多种形式的分流减员，保障下岗职工的基本生活。截至1998年底，有下岗职工的国有企业都建立了再就业服务中心。1998—2002年，国有企业2700多万名下岗职工中90%以上进入再就业服务中心，先后有1800多万人通过多种渠道和方式实现了再就业。

2002年9月，党中央、国务院再次召开全国再就业工作会议，明确国有企业下岗人员工作重点从保障基本生活转到促进再就业上来，让有劳动能力和就业愿望的下岗员工实现再就业。同月，党中央、国务院印发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，确立再就业政策的基本框架。各级政府在促进再就业方面进行了积极的探索，综合运用财政、税收、信贷等多种政策扶持下岗职工再就业，鼓励发展第三产业、小企业、非国有经济，开发就业岗位；通过简化工商登记手续、减免费用和银行贷款支持，鼓励下岗职工兴办企业和自谋职业。积极就业政策的实施，取得了良好成效，巩固了前期改革的成果，为改革创造了稳定的社会环境。

在所有促进再就业的各项政策中，主辅分离辅业改制是一项独具特色的政策。通过采取国有企业主辅分离辅业改制，既可以拓宽人员安置渠道，又可以解决大型企业辅业过多、负担过重的问题。2002年11月，国家经贸委会同有关部门制定《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（即859号文），鼓励有条件的国有大中型企业在进行结构调整、重组改制和主辅分离中，利用非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产，改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体，多渠道分流安置企业富余人员和关闭破产企业的职工，减轻社会就业压力。主辅分离对于推动国有企业改革和结构调整、促进职工再就业发挥了重要作用。截至2008年底，全国共有1365户国有大中型企业实施了主辅分离辅业改制，分离改制单位过万个，分离安置人员263.8万人。

与国有企业改革攻坚相配套，以职工养老保险、医疗保险为重点的社会保障改革加快启动。企业职工养老保险制度的探索始于20世纪90年代初。1991年6月，国务院印发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出要改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担的原则。1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在借鉴国外经验、结合中国国情、总结近年来改革实践的基础上，提出了养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的原则。1995年3月，国务院印发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确提出建立适应社会主义市场经济体制要求的养老保险体系。1996年后，政府加大了国有企业兼并破产的力度，党中央、国务院狠抓社会保障体系的建设，努力做到“两个确保”：确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员基本养老金按时足额发放。自1997年起，国务院先后发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》《失业保险条例》，启动以职工养老保险、医疗保险、失业保险为重点的社会保障制度改革，提出到20世纪末，在全国范围内实行统一的养老保险制度。1998年6月，党中央、国务院印发《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，明确提出争取用5年左右的时间，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系和就业机制。1998年8月，国务院印发《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，要求将铁道、电力、银行等11个行业的基本养老保险移交各省市，实现职工基本养老保险属地（省市）管理。这些制度在改革实践中日臻完善，推动了我国社会保障体系的初步建立，减轻了国有企业的社会负担，加快了国有企业经营机制的转换，为国有企业发展创造了较好的外部环境，对社会稳定发挥了重要作用。截至1998年底，全国有8475.8万企业职工参加了基本养老保险金社会统筹，占企业职工总数的80.5%；2727.3万企业离退休人员参加了离退休社会统筹，占企业离退休人数的98%。1999年，国务院办公厅又印发《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》，进一步强调要确保养老金按时足额发放。截至2000年底，离退休人员养老金按时足额发放率达到99.5%。2001年1月1日起，国有企业不再建立新的再就业服务中心，国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。

五、进一步探索国有资产管理的有效形式

1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制，并提出按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。1999年9月，党的十五届四中全会又进一步提出“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制。这期间，中央和地方都做了很多有益的探索。

1994年7月，国务院颁布《国有企业财产监督管理条例》，规定由国务院代表国家统一行使对国有企业财产的所有权，实行分级管理和分工监督。提出创设国有企业监事会制度，明确国有企业的监事会是由政府派出的企业外部机构。为贯彻落实《国有企业财产监督管理条例》，1995年4月，国家经贸委、国家国有资产管理局印发《关于监督机构对国有企业派出的监事会工作规范意见》，明确监事会的组成、职责、议事规则及监管原则等内容。同年7月，国家经贸委根据国有资产数额较大、产品和技术设施具有优势、市场占有率对本行业有重要影响等原则，选择1000户关系国计民生的重点骨干企业，对其委派监事会。

国有资产授权经营进一步探索。继1992年开展国有资产授权经营试点后，1994年8月，深圳市18家企业成为首批经地方政府批准开展试点的企业。各地也相继开展试点。但在实际推进中，出现了授权程序不规范、授权内容含糊不清、多头授权、重复授权等问题。1996年1—2月，国家体改委在北京召开现代企业制度试点工作会议，提出由对国家授权经营管理的财产享有经营权转变为对包括出资者提供的资本在内的全部法人财产依法享有法人财产权。同年9月，国家国有资产管理局印发《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》，规范试点工作，将企业集团国有资产授权经营定义为政府将企业集团中国家以各种形式直接投资设立的成员企业（指与集团公司非产权关系的企业）的国有产权授权集团公司持有，使大型企业集团拥有其成员企业的产权及相应权利，并进一步强调了加强国有资产管理部门对政府授权经营后的集团公司管理的重要性。

1998年，政企分开迈出重大步伐，国务院按照精简、统一、效能的原则，进行机构重大改革，撤销9个工业专业经济部门，成立相应的国家局和行业协会。同年，撤销国家国有资产管理局，相关职能并入财政部。保留的专业经济部门实行政企分开，切实转变职能，不再直接管理企业。2000年，又撤销保留的9个国家局，相关职能划归国家经贸委等部委和行业协会。专业经济部门的撤销，从体制上解除了与所属企业的行政隶属关系，政企不分的组织基础得以消除，政府职能转变有了重大进展。同时实施军、警、政法和党政机关与所办企业脱钩。1998年7月，党中央决定军队、武警部队、党政机关和政法机关一律不再从事经商活动。截至1998年底，军队、武警部队和政法机关所属经营性企业的撤销、移交、解除挂靠关系等工作顺利完成，撤销企业19241户，移交6491户，解除挂靠关系5557户，为国有企业自主决策、自主经营和参与平等竞争创造了良好的外部环境。

政府机构改革9大专业部委被撤销后，原来由其管理的国有企业负责人面临由谁管理的问题。为了加强国有大型企业领导班子建设，建立适应社会主义市场经济体制的国有企业领导干部管理制度，1998年7月，中共中央大型企业工作委员会成立，作为党中央的派出机关，主要负责管理国务院监管的大型国有企业和国家控股企业负责人，研究探索改革和加强大型国有企业党的领导班子建设。1999年12月，为进一步加强国有重要骨干企业领导班子建设，充分发挥企业党组织的作用，党中央决定撤销中共中央大型企业工作委员会，成立中共中央企业工作委员会，将由国务院管理的163户企业领导班子、由人事部承担的国务院向国有重点大型企业和企业集团派出稽察特派员的工作，稽察特派员和稽察特派员助理的日常管理工作，移交中央企业工委管理。中央企业工委成立后，加强对国有企业的监督管理，改善企业党的建设和纪检监察工作，推动了保护国有资产、促进企业经营管理、惩处违法违规等工作。

为了加强对国有企业的监督，国务院决定建立国有企业稽察特派员制度，于1998年5月和7月先后发布《国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员的方案》和《国务院稽察特派员条例》，规定稽察特派员由国务院派出，代表国家对国有重点大型企业行使监督权力，并对稽察特派员的工作性质、工作职责、任职条件和工作方式等内容作了具体规定。1999年9月，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，要继续试行稽察特派员制度，同时要积极贯彻党的十五大精神，健全和规范监事会制度。同年，经修改的《公司法》以法律形式确定了国有独资公司的监事会制度，与外派监事会制度做了衔接。稽察特派员制度开始向外派监事会制度过渡，从体制上、机制上加强对国有企业的监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。为了保证外派监事会依法监督，2000年3月，国务院颁布《国有企业监事会暂行条例》，明确规定：“国有重点大型企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。”同年8月，国务院向国有重点大型企业派出监事会，不再派出稽察特派员。至此，国务院稽察特派员制度完成了向外派监事会制度的过渡，外派监事会对国有重点大型企业的监督检查工作全面展开。

20世纪90年代至2002年党的十六大，一些地方政府积极探索建立国有资产管理和运营体系。深圳、上海先后于1992年、1993年成立国有资产管理委员会作为议事协调机构（下设国资办承担日常工作），统筹推进本地国有资产管理、监督和运营等工作。不少地方通过签订授权经营责任书等方式开展国有资产授权经营。一些地方成立或改建国有资产经营机构、国有资产经营（投资）公司，作为国有资产运营主体，负责国家投入企业的国有资产经营。上海将行业主管局或行政性公司改制成国有控股公司、集团公司；深圳改组组建了三家市级国有资产经营公司。地方在国有资产管理、监督和运营方面的探索，为日后改革完善国有资产管理体制积累了有益经验。