第三节　中国传媒规制变迁及其政策目标

中国传媒规制措施虽然和西方国家有很大差异，但在体现国家相应的政治、经济、文化、政策目标方面却是一致的。规制理论认为依靠对市场机制的过度干预来实现某种规制目标，必导致资源配置无效；在另外一些情况下，借助市场化配置机制或者直接依赖竞争性市场，也许能够实现政策的目标。当然，市场也是在各种或隐或现的规则里发挥其功能的，市场交易发生在由行政制度及法律规则组成的框架内，并时常遵守由习俗和标准惯例建立起的行为模式。

显然，要建构我国传媒规制绩效系统的标准，首先就是要明确我国传媒规制的基本政策目标。当代传媒理论大家库伦伯格和麦奎尔研究传媒政策要素时，首先论及的就是传媒政策追求的目标以及界定或认识目标时所运用的标准或价值观念；然后是政策所适用的不同内容和传播服务、不同的传输服务（主要包括印刷媒体的发行，有线电视、卫星及广播的传送，以及电信）；最后是合适的政策措施以及实施的手段（主要体现在法律、法规、自律或市场运作中）。我国传媒政策学者也提出传媒政策，勾勒出国家或社会或其他主体预期中的传媒图景，传媒规制则依据政策所规定的法则，通过组合运用特定的工具对传媒的生产、传播和销售等行为进行组织和约束，以实现政策目标。

20世纪人类经历了政治、经济、文化、技术格局大动荡和大变迁，这也是中国政治制度、社会结构、经济民生以及整个民族命运跌宕起伏、痛苦探索的时期。中国各个时期的传媒规制政策目标，不可避免地打上了国际社会互相影响的烙印，更凸显了本国、本民族独特的目标追求。要深刻理解我国传媒规制政策目标，不能脱离这种历史的视角。

民国时期中国已有明确的传媒法规和规制机构。中国最早的广播电台——“大陆报—中国无线电公司广播电台”于1923年1月23日在上海开播，但该电台因未经北洋政府批准、触犯了当时法令而在当年4月停止播音。北洋政府《电信条例》最初规定未经批准禁止外国和外国人私设无线电发射、接收装置，后“为谋中外人民幸福起见，对广播无线电话真正积极筹备，厘定规则”，并于1924年8月由交通部颁布了中国历史上第一个关于无线电广播的法令——《装用广播无线电接收机暂行规制》，规定了安装接收机（即收音机）的申报程序、地域、接收机执照费，并规定接收机“只准接收音乐、新闻、气象、时刻、汇兑之报告以及演说、试验之用，不得借以谋利”。北洋政府对外商设立广播电台采取了默许态度，筹建官办广播电台却未成气候，直至1926年10月哈尔滨才诞生了中国第一座自办广播电台。1928年国民政府公布《中华民国广播无线电台条例》，政府、公众、私人经审批特许均可办广播电台，政府性、教育性、宗教性、商业性各类电台并存。《全国广播电台系统及分配办法》规定了全国电台的数量、技术、收音机执照费等标准，《指导全国广播电台播送节目办法》则标志国民党开始以法律形式从广播节目内容上控制广播电台。民国政府先后还制定了《宣传品审查条例》《查禁反动刊物令》《取缔销售共产书籍办法令》《出版法》《宣传品审查标准》以及《危害民国紧急治罪法》等政策和法规，设立了“中央新闻检查处”、首都和各省市的新闻检查所等内容审查规制机构。由此可见，民国时期的传媒规制在准入规制、内容规制方面也因时因地有所变迁，体现了当时的政府政策目标和对公共利益、经济效率的理解和实现模式，也体现了各个利益团体对整体利益和传媒使用的博弈均衡。民国传媒规制下，中国传媒形成了对封建王朝传媒制度革命性的颠覆，形成了特定的资本主义传媒市场，也产生了一些优秀的传媒文化现象；但在国际、国内各种因素作用下，中华民国并没有发展成为一个繁荣强盛的资本主义国家，民国的传媒规制模式也随整个国家制度的变革而成为历史。

探索国家富强、民族振兴、人民幸福道路的伟大使命，历史性地落到新成立的中华人民共和国肩上，中国共产党领导中国人民建立了社会主义制度，传媒规制也因此承载了新的政策目标、采取了新的模式。新中国的传媒规制是基于新的历史条件下政府和人民对公共利益和经济效率理念及其实现方式的理解，基于新中国的综合政策目标而建立的。在新中国不同历史时期，因为具体政治、经济、技术条件不同，我国传媒规制的政策目标也在持续变革。厘清新中国各个时期传媒政策目标、传媒规制基本特征及其与社会发展目标的关系，才能深刻理解当下我国传媒规制目标及其与整体社会目标的关系，才能基于规制目标来制定更加合理、有效的当代传媒规制及其绩效评价体系。

一、社会主义改造时期的传媒规制

中华人民共和国成立，新政权对大众传媒的基本功能定位、政策目标迥异于以往，服务党的中心工作、服务国家安全稳定和发展建设成为传媒主要乃至唯一政策目标。因为中国共产党的革命传统、意识形态以及新闻传统，因为新政权的国家制度，我国在具体传媒规制措施上采取了严格统一的准入和所有权规制、内容规制，其中广播规制比报纸规制更加严格、改造也更早更快。

在报纸的所有权和内容规制方面，新闻总署要求所有的报纸都能负担起“指导中心工作的职能”，但私营报纸也在一个阶段允许存在，并在业务上给予了一定的扶持。1949年11月，中共中央宣传部致电华东局宣传部定下的政策是“私营报纸及公私合营报纸，在现阶段有其一定的必要，故应有条件予以扶持”。但由于私营报纸不被读者信任，原来的报纸内容风格不合时宜，发行、广告等方面经营困难，不少私营报纸纷纷自行停刊。1950年3月全国私营报纸还有58家，但6月底就减到39家。1950年下半年中共中央和中央人民政府决定对私营新闻出版事业进行社会主义改造，1952年底全部私营报纸变为公私合营性质。1953年后人民政府又通过收购私股的办法，使公私合营性质报纸变成公营报纸。到1954年10月，全国共有报纸248种，均为公营。1950年颁布的《全国报纸杂志登记暂行办法》则对报刊内容基本方针和具体禁令以及处罚办法进行明确规定。

广播所有权和内容规制方面，新闻总署规定中央电台及整个广播宣传的任务主要是三项：发布新闻和传达政令、社会教育、文化娱乐。可见中华人民共和国广播传媒的政策目标主要是服务政治宣传、进行公益文化教育传播，以及提供带有政治教育性质的文化娱乐。为了实现这个政策目标，中华人民共和国建立初期即着力建立以中央人民广播电台为中心的广播宣传网，并逐步建立覆盖广大农村的广播收音网、有线广播网。1955年9月12日，国务院发出《关于地方人民广播电台管理办法规定》，规定各地方电台的编制、财务、计划及一般行政业务受各级人民委员会领导；广播业务、广播技术、广播事业规划受广播局领导。中宣部文件则规定各级地方电台的宣传业务、思想政治、干部管理由地方党委领导。中华人民共和国成立之初，国营传媒机构和私营传媒机构并存，1950年初有49座人民广播电台，1950年4月有33座私营电台。但在社会主义改造过程中，很快就形成了以《人民日报》、新华社、中央人民广播电台为中心的国有国营传媒体系。从规制的角度看，这是为了社会公共利益，为了实现国家整体政策目标，而采取的规制措施。中华人民共和国成立前夕，中共中央在《对新解放城市的原广播电台及其人员的政策决定》中规定：“新中国之广播事业，应归国家经营，禁止私人经营。”中华人民共和国中央人民政府成立后，广播事业由中央人民政府政务院新闻总署下属广播事业局管理。中华人民共和国接管了原有国民党官办广播电台，创办了新电台，管理、改造了私营广播电台。中华人民共和国对私营广播电台经军管会审核登记继续播音，处理改造方式大致有：查封名为私营实为国民党控制的电台，停播违反军管会条例、人民政府法令的电台，经私营台主申请、人民政府收购其广播器材后停止播音，并公私合营。截至1953年6月，上海公私合营电台中私方财产均已被收购，我国广播事业已全部实现国家经营。由此可见，中华人民共和国对传媒行业的改造早于对工商业的改造。

中华人民共和国的这种传媒规制理念与当时国际规制趋势大方向并不相悖，国家采取措施干预市场运行也是20世纪50年代世界政治经济以及传媒领域的一种主流思潮，并在各国原有基础上表现出不同的干预程度和干预方式，形成不同的规制政策模式。20世纪30年代经济大萧条使得自由主义市场经济的严重缺陷被认识，“二战”后很多国家接受了干预主义思想。发达国家期待在国家干预下形成更完善的社会秩序和经济秩序，发展中国家则期待在国家宏观干预下更快地实现工业化与现代化，传媒业也嵌入这种历史社会思潮之中——通过国家干预来加强传媒的公共服务，保障传媒的公共利益，但各国在具体实践路径上各有差异。上文论及发达资本主义国家根据自身的政治、既有传媒格局，在商业传媒的基础上补充公共利益理念为基础的传媒规制，或者在公共广播电视体制、公共服务理念基础上，通过部分领域和生产环节引进商业竞争优化公共服务。许多第二次世界大战后新独立的发展中国家也为了加快本国社会经济发展，而对传媒采取了适当的规制政策。发展传播学理论也认为在发展中国家，信息不仅发挥“看门人”的作用，还发挥着政策引导、教育传播的作用。在发展中国家，自由和充分的新闻报道不仅是一个目标，同时也是实现社会变革的手段，是实现国家现代化、使人民有效参与国家建设必不可少的要素。所以，发展中国家媒介通常是政府、私人混合所有制，大多数有关教育、传媒服务的资源都掌握在政府手里。

从规制的角度看，中华人民共和国成立之初的传媒系统通过军事接管、投资兴建、社会主义改造逐步实现了国有国营，社会机构禁止准入；传媒经营行为上，经济困难中的国营媒体也保留了广告业务，实施了“企业化经营”与“邮发合一”的制度，存留了一定的市场因素；传媒内容由党政部门和传媒机构自身审查，内容服从和服务于政治宣传，传媒成为政治工作的有效工具。而这种政府严格控制的传媒规制，是为了迅速稳定社会、恢复经济，为了集中资源建设社会主义国家的目标而制定。这种传媒规制，对有效传播当时的公共政策，对实现当时党和政府的政治、经济、社会工作有不可替代的重要作用，传媒规制总体体现了当时政府和社会各界对国家公共利益及其实现方式的认知。

二、计划经济体制时期的传媒规制

1956年我国基本完成社会主义改造，全面建立了社会主义计划经济体制。计划经济体制时期，我国传媒政策目标仍然主要是为党的中心工作服务，充分运用传媒进行意识形态宣传、公共政策宣传。在国际国内政治斗争形势激化，传媒还经常成为关乎政权生死存亡的斗争武器。在国家形势相对平和稳定时期，传媒政策目标也包括促进公益文化教育，有时还兼顾丰富人民群众业余生活的目标。随着计划经济体制在全国确立，我国在传媒所有权规制、经营行为规制上完全取消了市场影响，内容规制方面实施了高度政治控制，在政治运动中传媒作为政治动员、政治斗争的工具而存在。

报纸的准入规制与内容规制。中国共产党历来重视报刊在政治军事斗争中的作用，中华人民共和国成立初期即建立了以《人民日报》为核心的各级党委机关报，以及由工会、农民、青少年、人民军队、少数民族、民主党派及少数专业报纸组成的公营报刊体系。完成对私营报纸改造以后，整个计划经济时期我国境内就没有了非国有报纸，报纸生产所需资源也由国家计划统一调配。从规制角度看这就是最严格的规制措施，因为完全禁止了市场主体和市场行为。传播内容上，报纸刊载的内容多服务于政治，禁止传播与政治路线相左的观点。

广播媒体的准入规制和内容规制。1956年召开的全国广播工作会议巩固了党政系统主办广播事业的体制，制定了第二个五年计划广播发展指标，决定全国广播宣传体系以中央台为基础、地方台为补充的发展思路。资源配置、生产行为方面，所有生产资源由国家计划统一调拨，同时各个地区、各个部门之间互相支援。通过规制政策控制广播媒体的所有权和经营行为，是为了对传播内容的绝对控制。

三、经济转型时期的传媒规制

1978年党的十一届三中全会以后，党的中心工作从阶级斗争转移到经济工作，我国经济体制开始由计划经济体制向市场经济体制渐进转型。在这个跨度很大的历史时期里，我国传媒政策目标逐步扩大，各项目标的优先顺序和权重逐步调整。传媒服务党和政府的中心工作、进行政治宣传依然是最主要的政策目标，但传媒性质上已经逐步把“党的喉舌”和“人民喉舌”并提，并且传媒政策目标中经济目标、文化目标重要性大幅提高。具体传媒规制上，内容方面与计划经济时期相比大幅放松，除了危害政治稳定和社会安全的不良内容被禁止外，各种题材和形式的内容产品在各种媒体广泛传播。在以经济建设为中心的时代，传媒的经济规制改革引人注目，我国传媒市场准入和所有权规制、经营行为等经济规制分不同领域、以不同形式逐步放松了部分规制，传媒市场结构方面以行政区划为单位进行了探索，互联网媒体则天然具有突破行政区划的技术特征。在媒介融合时代，我国传媒规制政策的经济目标不仅是提高传媒产业自身的经济效率，而且还有通过“互联网+”带动产业融合、促进国民经济转型升级的目标。当然，传媒经济规制改革的具体措施主要还是体现在市场准入、所有权、经营行为、市场结构等方面，这种经济规制放松程度在一个较长时期内逐步提高，在存量性质的国有媒体中形成“可控的竞争”和“有限的激励”，在增量性质的非国有互联网新媒体领域则采取了非常宽松的经济规制，形成了较为充分的市场竞争，也对生产投资者形成了较为充分的激励约束机制。

（一）广告经营、地方政府与国有企业准入规制放松

转型时期，我国传媒各项规制中首先是传媒机构广告经营行为规制得到放松。1978年底，人民日报社等要求试行“事业单位企业化管理”政策得到财政部批准。1979年1月，我国报纸、广播、电视先后在社会争议中恢复或开始播出广告，之后广告经营政策逐步放宽。1982年2月《广告管理暂行条例》颁布，标志我国广告审批许可准入制度和管理制度初步建立；1994年10月我国正式发布了《广告法》，确立了广告在社会主义市场经济中的作用，体现了我国规范传媒规制的经济目标。广告放松规制是在保障原有宣传喉舌功能“存量”的基础上放开的“增量型”规制变迁。

我国传媒机构的市场准入，则是逐步向地、县级政府和部分大型国有企业放松了规制，而后又经历了组织机构整合。这种开放与整合，体现了政府在一定政策目标下对传媒市场结构进行规制调控的功能。

报纸方面，1978年全国仅有报纸186种，只有级别较高的党政机构具有办报权利。1984年我国开始全面经济体制改革后，报纸准入规制逐步放松，1985年报纸种数由上年的458种上升到1 445种。1992年我国提出建立社会主义市场经济体制的目标，报业市场准入继续放松，报纸数量持续快速增长。1996年我国报纸数量达到历史最高值——2 163种，同年我国也开始报业市场“治散治滥”——取缔不具备资质的报纸，重组整合具备资质的报社。1997年我国报纸种数开始下降，到2000年只有2 007种。这些报纸媒体的投资主体，也由政府部门完全垄断到逐渐放宽，国有企业、社会资本以不同的投资形式和控股比例进入了报业市场。

广播电视方面，1984年第十一次全国广播工作会议确立了“四级办台”政策，准许地、县级政府广电部门按程序申办、建设电台和电视台，之后部分大型国有企业和乡镇政府也纷纷创办电视台、有线电视、广播电视转播台站。至此，我国广电原有的中央、省（市、自治区）两级办广播电视的市场结构发生了重大变化：1982年底全国还只有不足20座地（市）级电视台，到1985年底已经有地市县电视台172座；从电视台的总数量上看，1982年是47座，之后几年这个数字分别是52座、93座、202座、292座、366座，5年增长近8倍。与此同时，大中型国有企业也开始建设有线电视系统和有线电视台，20世纪90年代初期的行政区域有线电视建设中，因其投资巨大、利润丰厚，也吸引了不少国有企业参股。1996年，我国共有经正式批准的广播电视机构4 147座，未经广电部批准设立的播出机构2 790座。1997年我国开始治理这种播出机构泛滥的现象，淘汰了不具备准入资质的媒体，重组整合了部分具备准入资质的媒体。治理之后各种播出机构剩下2 216座，其中广播电台294座、电视台343座；另外，还有217座有线电视台、1 287座县级广播电视台、75座教育电视台。558座企业有线电视台改为有线电视站。

（二）区域内国有媒体重组、准入规制放松

世纪之交，在政府换届并加速市场转型、加快“入世”步伐、世界传媒电信放松规制的大背景下，我国传媒改革提速，传媒机构启动重组，长期严格限制社会资本准入的传媒规制部分放松，对传媒机构的资本运作行为、经营行为规制也有了放松。我国传媒政策目标中，在保持政治宣传、文化娱乐功能的基础上，产业发展目标权重逐步上升。

报纸规制改革方面，以1996年广州日报集团建立为标志，我国开始了报业集团建设、传媒机构重组，从传媒规制的角度来看，这正是通过规制变革来改变传媒市场结构、改变传媒机构的行为。到2004年，我国经正式批准成立的报业集团有40家。报社、报业集团投资结构也逐步多元，社会资本开始逐步以各种形式进入，有的报纸还通过借壳上市等间接方式从股市融资，如成都日报报业集团借壳“博瑞传播”1999年上市后，国家股从上市前的41.68%下降到14.02%，其他机构投资则相应增加。2015年全国共出版报纸1 906种，近年来报纸数量减少更多是因为市场而非政府规制的原因。

广播电视规制改革方面，1999年我国广播电视行业也开始实施台网分离、有线无线台整合，国家广电总局2000年发布文件推进事业性质的广播电视集团化改革。我国开始建立企业性质的广播电视网络传输公司，合并行政区域内有线电视台和无线电视台，部分地域的电台、教育台也在重组之列，部分地区还进行了跨媒体整合，但跨行政区域的广播电视机构重组还非常罕见。

与有线电视传输网络、广播电视机构投资准入仅限于国有资本不同，我国广播电视节目制作市场准入规制有较大程度放松，国有电视台的节目经营行为在竞争中逐步改变。1998年起我国《广播电视节目制作经营许可证》（1998年10月前称《影视制作经营许可证》）的审批、发放开始放宽，新创办的电视制作公司迅速增加，原来以广告公司名义经营的制作公司纷纷“翻牌”正名。电视台为了提高效益、降低成本，也开始探索“制播分离”——将部分电视节目外包给社会传媒机构制作。2000年还出现了将电视频道整体承包经营的案例。但是，2000年8月国家广电总局紧急叫停“制播分离”政策，主张国有广播电视系统内开展事业性质集团化，民营媒体、社会资本参与广播电视经营尤其是涉及广播电视播出领域的壁垒依旧森严，但在节目制作领域准入规制总体还是呈放松趋势。

值得注意的是，我国互联网行业从20世纪90年代前期开始被当作通信产业而非传媒产业，市场准入规制较为宽松。尤其是互联网媒体，最初几乎完全是被当作信息产业对待，体现了我国期待通过信息化拉动工业化的经济目标。我国对国内民营资本、境外资本在新闻内容以外的互联网内容服务领域一直持续了宽松的规制，但网络基础设施先放开市场准入后来又重新收归国有。按照《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，计算机信息网络直接进行国际联网，必须使用邮电部国家公用电信网提供的国际出入口信道，任何单位和个人不得自行建立或者使用其他信道进行国际联网；已经建立的互联网络，分别由邮电部、电子工业部、国家教育委员会和中国科学院管理。互联网内容服务准入方面，1996年2月，国务院发布《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，明确规定具备相应技术能力的企业、事业法人可以申请经营性和非经营性的互联网业务许可证。宽松的互联网内容服务准入，推动了社会资本对互联网服务业务投资。1996年8月张朝阳创建了搜狐网的前身——爱特信公司，新浪、网易等民营网站也纷纷创办并且得到快速发展，许多互联网企业到美国纳斯达克融资上市。非国有互联网企业完全按照市场规律在自由竞争的市场中经营，其经济绩效大大高于国有互联网企业，形成鲜明对比同时也启示人们更加深入系统的思考互联网媒体规制问题。

（三）事业、产业并举发展，传媒规制曲折探索

当下的转型时期，我国传媒政策目标中的经济目标权重逐步上升，传媒产业增长和传媒事业发展一样成为基本政策目标。但是实践中传媒政策的政治、经济、文化等目标及其关系却非常复杂，传媒产业规制改革充满曲折，规制理论上也存在许多重大问题尚在探索之中。传媒事业和传媒产业并举作为一个基本理念虽然已经明确，但是传媒事业和传媒产业的界定、传媒产业规制调控方式与力度都是非常复杂的理论和实践问题。

我国明确区分文化事业和文化产业的政策始于2002年党的十六大，在此之前都是文化事业。传媒事业属于文化事业中的一部分，经常也是政治影响最敏感、最直接的一部分，如今还是和信息经济、知识经济联系最紧密的一部分。2003年我国启动了文化体制改革试点，2005年底全国推行文化体制改革，逐步推进了包括传媒产业在内的文化产业规制创新，但传媒产业放松规制政策却因政治影响大而一直滞后于其他文化产业。尽管传媒产业规模扩展迅猛、技术日新月异，但是在新闻内容生产准入以及广播电视播出平台投资准入、所有权等规制并无重要突破；现实中“事业单位，企业化管理”的经营形态没有发生根本改变，广受诟病的广播电视“条块结合，以块为主”的行政垄断市场结构也很难撼动。

经济困境的倒逼往往是推动我国传媒产业规制改革的一大动因。2008年国际金融危机和我国的经济形势客观上推动了传媒产业规制的变化。2009年7月，国务院发布的《文化产业振兴规划》提出“将文化产业培育成国民经济新的增长点”，文化产业九大类中的影视制作、广告、动漫产业都与广播电视台密切相关。《文化产业振兴规划》明确要求广播电视进行制播分离改革，随后国家广电总局发文要求相应广播电视台按照现代企业制度要求组建影视剧等节目制作公司，推进省级、副省级电台电视台经营性节目制作单位和部门转企改制。也可采取委托制作、联合制作、社会招标采购等方式，调动社会力量加强节目制作生产。2009年、2010年，上海、湖南、江苏等广播电视大台都通过制播分离成立了大型传媒企业，上海、湖南广播电视台分别与宁夏电视台、青海电视台进行了跨省资源整合。全国各电视台控股传媒企业进入资本市场融资步伐加快。从规制角度来看，这正是广播电视规制准入壁垒放宽、所有权重组限制放宽的表现。

但是传媒产业比其他文化产业在意识形态上更加敏感，政策目标更加多元，社会影响更大——或者说外部性更强，规制改革也更加滞后。2011年10月，党的十七届六中全会全面部署了文化体制改革，提出“推动文化产业成为国民经济支柱性产业”“鼓励有实力的文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，培育文化产业领域战略投资者”，但同时也强调“构建统筹协调、责任明确、功能互补、覆盖广泛、富有效率的舆论引导格局”。2012年、2013年底，被业内称道的湖南台、上海台跨区域经营合作也因各种原因而中止。传媒规制改革堪称曲折。但无论如何，在保证社会价值前提下尽可能提高经济效率是一个无法扭转的趋势。2014年上海文化广播影视集团再次大规模整合上海影视文化产业。2015年云南卫视以招标形式与长沙电视台团队达成重大跨区域合作，2016年初陕西卫视也开始在上海的灿星公司、湖北广电的团队中选择运营团队。在舆论宣传要求提高、放松规制没有重要政策出台的背景下，经济效率的压力还是迫使媒体机构在现有规制框架内，充分推动生产要素的市场流动，适时推动规制创新。其实，这与当下我国强调的“供给侧”改革精神也是相符的。

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是我国未来一个时期改革开放的纲领性文件，该决定对文化体制改革亦有部署，其中的不少政策直接涉及传媒的基本政策目标、规制改革原则、放松市场准入规制领域：

培育和践行社会主义核心价值观，巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。坚持以人民为中心的工作导向，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，以激发全民族文化创造活力为中心环节，进一步深化文化体制改革。

鼓励各类市场主体公平竞争、优胜劣汰，促进文化资源在全国范围内流动。继续推进国有经营性文化单位转企改制，加快公司制、股份制改造。对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。推动文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平。

鼓励非公有制文化企业发展，降低社会资本进入门槛，允许参与对外出版、网络出版，允许以控股形式参与国有影视制作机构、文艺院团改制经营。在坚持出版权、播出权特许经营前提下，允许制作和出版、制作和播出分开。建立多层次文化产品和要素市场，鼓励金融资本、社会资本、文化资源相结合。

2014年8月中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过的《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》（以下简称《意见》）也体现了我国今后一个时期传媒政策目标和规制改革的重要方针。《意见》指出推动传统媒体和新兴媒体融合发展“是适应媒体格局深刻变化、提升主流媒体传播力公信力影响力和舆论引导能力的重要举措”，“通过融合发展，使我们的主流媒体科学运用先进传播技术，增强信息生产和服务能力，更好地传播党和政府声音，更好地满足人民群众的信息需求”“要一手抓融合，一手抓管理，确保融合发展沿着正确方向推进”。2019年中共中央政治局集体学习再次聚焦全媒体时代的媒体融合，并集体现场调研了《人民日报》的新媒体，习近平总书记提出了“全程媒体、全息媒体、全员媒体、全效媒体”融合传播新理念。

概览新中国传媒政策目标和传媒规制变迁历史，大致可见我国传媒承载的政治、经济、社会、文化等方面政策目标，以及市场准入、产权、内容等方面的具体规制措施。我们也不难发现，这种传媒规制政策目标，实际上都是为了实现国家和全社会的公共利益而进行的曲折探索——尽管有时取得成功、有时遭遇挫折。当然，不同时期的国内外政治、经济、社会以及传媒技术条件不同，全社会对“公共利益”的内涵理解和实现方式也经历了历史性的重大变迁。但不可否认，在社会主义国家国有传媒体制语境下，传媒规制所蕴含的社会目标和经济目标都是为了实现全社会“公共利益”的方式。理解不同时期我国传媒政策目标变迁，这对于理解我国传媒规制特征非常重要，因为在政治体制稳定、市场增长持续和传媒技术变革的条件下，当下和未来我国传媒规制的政策目标和具体规制措施，很大程度上还将沿着这种改革轨迹渐进变迁。