第一章 导论

一、研究背景

我国是一个典型的以小农经济为主的国家，但小农经济并不是代表完全的落后，它是中国数百年来农村经济的一种基本制度特色，也是与当时的生产能力和政治文化融为一体、相互适应的一种经济制度（张杰，2007年），中国历史上的诸多重大变革都与农村密切相关。“中国的问题就是农民问题、农民问题就是中国问题”（温铁军，2005年）。

如果说改革开放三十多年来金融改革的重要成就就是充分发挥并且使得各种市场经济主体完全理解金融在经济发展过程中的积极作用，那么，在我国当前“三农”问题的解决过程中，农村金融作为支持农业、农村、农民发展的重要推动力必将再次受到社会各界的广泛关注。

上个世纪90年代以来，我国农村金融机构实行大规模的商业化改革，最突出的特征就是作为正规金融机构的四大国有银行出于企业利润最大化的考虑，在农村地区（主要是县级以下）的经营网点大量撤并，这使得农村资金继续外流和正规金融机构信贷供给不足的情况进一步的恶化；另一方面，计划经济时代中国长期奉行的重工业优先发展的赶超战略在改革之后依然存在的惯性使然，特别是受市场化力量的进一步推动，农村金融资本非农化流动的趋势愈演愈烈，农村资金不仅得不到应有的“反哺”，反而日益流入非农产业，继续着以前的“农村支援城市”和“穷帮富”的模式（刁怀宏，2007,15-22）。

进入新世纪以来，每年中央一号文件为农村金融问题的解决带来了希望的曙光。2004年新年伊始，一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》颁布了，文件首次提出要“改革和创新农村金融体制”。文件对服务“三农”的正规金融机构都提出了明确的要求，要求农信社加大改革的力度，要求农业发展银行“要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围”。为多年来发展缓慢的农业保险和信用担保机构也指明了发展方向，“鼓励政府出资各类信用担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务，加快建立政策性农业保险制度。”

2005年，一号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》颁布，在农村商业金融、政策性金融和合作金融领域中央仍旧要求在原有基础上向前推进，为了增强农村金融领域的竞争性，文件中提到了“培育竞争性的农村金融市场，有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作”。这是对一直处于垄断竞争状态的农村金融市场打入了一针“强心剂”，也为后来金融监管部门相关政策的出台埋下了伏笔。

党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确了2005年到2010年我国经济社会发展的奋斗目标和行动纲领，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，随后出台的2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出了建设社会主义新农村的口号。文件指出“在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股”。并且首次鼓励发展“资金互助组织”。为响应党中央国务院的号召，银监会于年末出台了酝酿已久的“农村金融新政”。2006年12月20日，银监会制定发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）。在该《意见》的指导下，将出现村镇银行、专营小额贷款公司、资金互助社等新型金融机构。该《意见》的出台是我国银行业市场准入政策的重大变革，是农村金融市场改革的重大创新，必将促进农村金融体系的完善和农村金融服务水平的提高，必将促进城乡金融和城乡经济的协调发展，必将促进社会主义新农村建设与和谐社会的构建。

2007年1月19日至20日，全国金融工作会议在北京举行。会议指出当前农村金融体系存在的突出问题：农村信用社等金融机构经营粗放、盈利能力差、农村资金外流严重、农村金融产品和服务单一、农民贷款难等。为健全金融体系，应从多方面采取有效措施，加强对农村的金融服务。值得注意的是，由于农村金融具有单笔需求资金规模小、缺乏担保品的特点，必须坚持组织创新和产品服务创新并行。

2007年6月28日中国银监会编制完成并发布《中国银行业农村金融服务分布图集》，从图集中我们可以看出我国城乡金融资源配置的不平衡。第一，是县以下地区金融机构网点的人均占有率低。虽然县及县以下农村地区的金融机构网点占全国总数的56%，然而该地区平均每万人拥有网点数仅有1.26个，而城市达到了2个。第二，县及县以下的农村地区网点覆盖率低。虽然平均每个县级地区的网点数有50多个，但是超过30%的网点都是在城关镇，而其他乡镇的网点平均不到3个，此外更是有3302个乡镇没有任何金融机构的网点。第三，农村金融市场处于垄断经营状态，缺乏有效的竞争。图集中可以看到，县以下的农村金融机构网点基本都是农信社和邮政储蓄机构，仅有一家金融机构网点的乡镇有8231个，占全国所有乡镇数量的20%，这种格局很难形成有效的竞争。第四，人均贷款水平差距极大，城市人均贷款额度是农村地区人均贷款额度的7-8倍。图集的颁布有利于引导各种资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司以及农村资金互助社三类新型金融机构，更好的实施调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，进一步提高金融机构在农村地区的覆盖率。

2008年10月12日，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》提出要“建立现代农村金融制度”，对于银监会的“农村金融新政”，《决定》指出“规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行”。对于各地广泛成立的农民专业合作社，《决定》也“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”，进一步拓展了农村地区资金融通的平台。同年，中国人民银行发布了《中国农村金融服务报告2008》，报告肯定了我国近年来农村金融服务体系的大幅改善，但也指出了仍旧存在的问题：一是部分农村地区还存在着金融服务空白，截至2007年末，全国没有任何金融机构的乡镇仍占总量的7%；二是农村金融机构的法人治理机构不完善，问题仍旧比较突出；三是农村金融机构的不良贷款率相对仍旧较高；四是农业保险、抵押担保、农村信用体系的建设仍然不能完全适应农村金融未来发展的需求。报告明确了进一步深化农村金融改革的思路：一是稳步开放农村金融市场，建立有序竞争的多层次农村金融机构体系。二是鼓励农村金融产品和服务创新，大力发展农业保险、农产品期货和订单农业，稳步推进农村利率市场化。三是实行有差别的监管政策，建立有利于降低服务成本的农村金融监管体系，充分发挥民间金融的积极作用，严厉打击非法集资。四是在财政、税收和货币政策上给予农村金融机构一定优惠，建立扶持农村金融服务的长效机制。五是要充分发挥地方政府在推动农村金融服务方面的重要作用（中国人民银行农村金融服务研究小组，2008）。

2009年，中央一号文件《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》强调继续巩固业已取得的农村改革成果。文件中首次提到了金融机构的连接问题，文件鼓励“农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金……探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制”。2010年的中央一号文件继续关注农业问题，《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》继续强调要“提高农村金融服务质量和水平”，明确提出要“确保3年内消除基础金融服务空白乡镇”，继续“加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，有序发展小额贷款组织，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织”。虽然党中央国务院对于“三农”问题如此之关注，但市场机制下的农村金融供给仍不乐观。

（一）市场机制下农村金融供给的恶化

随着市场经济的不断深化，金融机构出于追求利润最大和风险、成本最低的考虑，出现嫌贫爱富的取向。虽然随着竞争的加剧，会出现向低端客户市场发展的趋势，但在金融向财富集中的人群和地区配置的过程中，偏远地区的经济、金融环境随之恶化。这是因为在此过程中劳动力和财富出现明显的集聚效应，增大了偏远地区与城市等发达地区之间金融可及性的差距，在此环境下，金融机构将更加簇拥于发达地区，便出现了发达地区的金融服务饱和和金融业竞争惨烈的情况。这一过程循环重复，进一步导致了落后农村地区金融服务的恶化循环。

城市与农村、小城镇与偏远农村的发展方向应该遵循一个什么样的逻辑呢？生产要素向城市流动促进工业的发展是工业革命至今普遍存在的客观事实，而这一客观事实过程导致了城市经济的迅速发展与农村相对落后的二元矛盾。在国内，由于中国庞大的人口数量，导致在发展过程中一线、二线城市因不堪人口重负出现诸多城市问题和不公平现象。

面对中国庞大的人口负载，农民何去何从？农民的明天又在哪里？这一系列问题已然成为当今政府以及民众关注的焦点。诸多学者提出了不同的解决思路，比如茅于轼就强调让农民进城上楼，将农民从空间上转移到城市去，但达到这一愿景还有很漫长的一段路要走。在此过程中农民应该如何存在和发展，茅前辈并未给出更加可操作的方案，如果仍然单纯延续市场逻辑解决农民的问题，实属不易。市场逻辑就是森林法则，强者生存、弱者淘汰，或者说是弱肉强食，农民作为弱势群体，在强者面前犹如醉鼠遇猫，只有甘为鱼肉的选择。作为弱势群体的农民担当着国民生活用品的全部，其中最主要的就是吃。民以食为天，古人早知粮足则天下安的道理，我们该给我们的衣食父母一个什么样的生活、一个什么样的明天呢？

城市是生产要素的集聚地，农村则相对贫瘠，如果一再坚持市场的要素配置逻辑，必将加剧劳动力的空间转移（如图1-1所示）。流动人口带来的一系列问题，比如农村存在的“三八”、“六一”、“九九”部队问题、留守儿童、老人问题、城市的新生代农民工问题都将与日加剧，而破解这一问题的有效手段是弥补现有市场经济体制运行的不足，通过制度设计和政府的管理，引致要素向农村流动，而要素向农村流动的重要因素是金融资源向农村流动，进而带动地方经济的发展，就地解决劳动力转移问题（如图1-2所示），这一过程必将遭受来自市场的压力，因此也被称为反市场思维。

小城镇建设和城镇化发展是生产要素资源整合的重要平台。那么，我们应该让明天的农民参与怎样的农村经济格局呢？个人认为，小区域内（比如乡镇或者县域内）应实现分工共享，不盲目参与大分工。1998年和2010年海南的香蕉和圆心菜的种植就是一个典型，即地方政府盲目发展地方特色农业，在市场还不明朗的情况下，参与大区域（全国或者全球）分工，这种盲目的行为最后导致香蕉和圆心菜都以几分钱的价格出手，个别地区农民损失惨重。市场是美好的，但同时市场的竞争是残酷的，要想参与市场分工，小农还没做好准备，因此小区域的分工合作、提升福利水平是一个必然过程。在此过程中，随着技术和金融投入的不断增加，小区域内产出剩余增加、生产力水平提升，促使其渐进式参与大分工，这一过程是不能忽略和跳过的，不然错误的代价还是由农民来担负。而通过农村金融创新引进银行储蓄、社会资本、民间资本等金融资源向农村流动是重中之重，而这一命题的核心就是金融资源向农村匹配时风险和成本如何控制的问题。

城乡间人均金融服务存在巨大差异，发展农村金融迫在眉睫，这也已为各界所认可。由农行的“三农”事业部改制、农村信用社的市场化改制、农发行的业务调整、微型金融机构的潮涌而出等可以看出，从供给的角度来说农村金融供给主体较原来有了较大的改善，但通过实地地调研，我们的初步感觉是农村金融服务并未发生实质性的改进，问题出在哪里？是资金的问题，还是制度的问题，还是人才的问题？还是……？带着这一系列的问题我们进行了多年的实地调研，得出的结论很多，但感触最深的是风险控制的问题。比如农民贷款发生后的违约风险问题、信贷员的委托代理风险问题、金融监管部门对金融机构的风险监管问题等，而这一系列问题中最重要的是农民贷款后发生违约风险的问题，这是所有向农村提供金融服务的金融机构都将面临的严峻挑战。

事实是我们的确没有成熟的针对农村的风控制度和专业人才，更无现成理论可以套用。可喜的是我们在调研中通过对各地各种性质的金融机构进行实地的访谈和数据收集，发现各地零散的金融创新行为中存在着一些有价值的共通的东西，这些东西散落体现在各地的创新案例中，虽各具地方特色，但可操作、可执行，而且体现了中国的乡土文化和传统文化。

（二）农村金融创新的市场主体性和公共产品性导致信贷配给加剧

近年来对于中国农村金融问题的研究成为学术界、业界等社会各界共同关注的焦点，各种创新的农村金融产品也不断出现。但诸多的机构创新，诸多的金融产品创新，服务“三农”效果却大多平平，问题何在？

金融，首先应该定性为商业服务，而不是给予和恩赐。金融机构面对的是客户，是利润的给予者，在竞争环境下，农村金融的创新必然是根据农户的金融需求来制定，否则就是市场游戏中的弱智。因此，金融机构对其服务主体的研究势必更加深入，而农民的特性，或者说是与信用有关的农民特性虽众说纷纭但并未形成完整的体系。

金融具有双刃剑（金融风险与经济促进）和两面性（市场主体性、公共产品性）两个特性。双刃剑是指金融在促进经济发展的同时存在金融危机的隐患，两面性是指金融主体是以市场主体参与市场竞争，在提供金融资源支持的同时获取利润，即商业化、市场化的属性，同时金融行业还具有很强的负外部性，即金融机构作为市场主体在追求自身利益最大和风险、成本最低的规则下可能会促进经济的发展也可能对实体经济带来巨大的打击，而且在市场规则的约束下难以避免的会出现二元金融制度的问题，产生社会性的金融排斥，在国内，则是日益恶化的农村金融生态环境问题。

市场配置资源过程中产生的资金获取公平问题单纯依靠市场力量能否解决呢？如果不能，那采用什么方法才能解决呢？

市场配置资源的效率性与城乡二元经济矛盾的突出性使得我们必须考虑在尊重效率的同时要兼顾公平，即农民获得公平发展的权利，而农民获得公平发展权利的核心就是获取发展资金的机会的平等性。针对农民面临的严重信贷约束问题，焦瑾璞提出实现普惠式金融服务的理论，这一世界难题的核心问题就是面向农户授信的违约风险防控问题。

（三）农村金融研究的方法论—功能视角

1．农村金融的涵义界定

农村金融是一个地域概念，即农村金融是研究农村区域内金融的问题，它不等同于农业金融。从广义的角度就是研究金融如何服务农、林、牧、渔产品的生产、加工和销售，换句话说就是研究金融理论和金融创新服务农产品的生产、加工和销售的各个环节；从狭义的角度就是研究金融如何促进农、林、牧、渔的发展，增加农民的收入。

与农业金融相比较，农村金融则包含更广泛的涵义，广义理解就是：凡是发生在农村的服务农村的金融都属于农村金融的范畴；狭义理解就是：凡是有利于农村（县域）经济发展的所有金融活动都属于农村金融的范畴。

农村经济不是简单第一产业的问题，而是由农产品的生产、深加工、销售（农业商业）为基础，同时，那些吸收解放的农村劳动力但与农业相关性不是很强的行业作为必要补充的一个经济构成。

2．农村金融的理论定位

金融在当今社会起着越来越重要的作用，同时由于金融风险的高危害性，各国政府都把金融列为一个重要的环节来进行管理，随着我国金融业务的不断发展和金融理论研究的不断深入，我国政府从2005年开始也把金融列为政府的工作重点。金融理论尤其经典金融理论的引入使得金融成为一门经典的独立学科，一时间少数人有神圣化金融的偏向。

但金融只是一门学科，是为经济服务的，其服务的目标是经济的发展。如何发挥金融在资源优化配置方面的主动性和积极作用，为经济的发展服务是我们研究农村金融的重心。

我国农村金融所服务的对象是农村，其正处于一个特殊的转型阶段。从逻辑的角度来说只有真正搞清楚农村经济的发展目标、方向、结构等，我们才能真正找到进行金融创新服务农村经济的切入点。

3．我国农村金融的功能定位

发展我国农村金融的理论基础不能硬搬经典金融学理论，而是应该根据我国农村经济改革路径的金融理论创新，主要包括农村金融制度创新、农村金融机构创新和农村金融服务创新等。

农村金融的功能就是服务农村经济的发展，这是研究农村金融的根本出发点，因此在展开金融创新之前必须搞清楚农村经济发展的大局、趋势和特点。

（1）农村经济发展的大局和趋势

从政策角度来看，新农村建设的提出表征了我们政府解决农村问题的决心。2007年初在农村金融机构准入问题上的放宽表征了政府解决农村经济问题的决心。已经绝对不是原来的流于形式，而是“动真格”的了。可以这样认为，农村问题、农村的经济问题在不远的将来将成为政府的工作重心，农村的富裕和繁荣只是一个时间问题，而且这个时间不会太久。

解决农村经济问题，应该以民营、私有经济为市场主体，政府不是经济活动的主要参与者，而是扮演“导演”的角色。在过去，二元经济的突出矛盾是农民的贫穷问题，为此政府每年都花掉大量的财政收入支持、补贴农业，但是效果不尽人意，这一事实证明依靠政府财政解决农村的贫困问题是行不通的。发挥政府的政策优势，创新农村金融制度诱导市场主体进入农村，激活农村经济，让农村经济依靠市场主体实现良性循环是解决农村问题的可行思路。

（2）农村经济发展的路径和特点

目前的家庭联产承包经营责任制即高效自然经济经营模式是一个历史创新。上世纪80年代初，在当时吃大锅饭的低效率经营模式下推出家庭联产承包经营责任制大大调动了农民个体的种植积极性。亩产量以小麦为例，由当时的分田到户前的亩产最高100斤，到分田到户后的第一年亩产最低500斤。随着农民收入的不断提高，农具、农资和农药的大幅度应用，到上世纪90年代初已经达到平均亩产800斤，2001年实现平均亩产1000斤，农业产出的大幅度增加不能不归功于家庭联产承包经营责任制的积极作用。

但是，随着除第一产业外的其他产业就业需求的不断增加，以及农村人口在年龄上呈现倒立金字塔的结构限制，更重要的是第二产业的发展为农村实现产业化经营提供了客观上的物质保障，因此农业产业化已经历史的进入到农村经济发展的历程，产业化、规模化经营成为目前我们解决农村问题的重心。

（3）金融创新应顾大局

我们的金融创新应该服务于农业产业化的大局，而不是服务于目前的农村经济模式。虽然，非农经济也是构成农村经济的必要补充，但是我们的着眼点、重点应该是服务农产品的生产、深加工和销售。

目前就我国农村金融创新谈论最多的莫过于农村小额信贷，其发展历史在我国已经近20年。在国外，它的发展已经通过实践得到认可，其发起者尤纳斯也因其产生的巨大经济影响而获得2006年诺贝尔和平奖。但小额信贷在我国却步履维艰，效果差强人意，这一点也充分证明了解决我国农村金融创新问题抄袭以及搬抄经典理论是行不通的。

（4）客观看待小额信贷的历史价值

小额信贷走在我国农村金融的前沿，是我国研究农村金融创新的突破口，为我们进一步打开农村金融市场提供了宝贵的政策和实践方面的经验。但是小额信贷毕竟属于小规模授信，与当前的自然经济经营模式相匹配，理论上这笔授信肯定能促进农村经济的发展，但是实证研究方面却缺乏有说服力的数据。

另外小额信贷用于农业生产是其目的，但这一点却恰恰铸就了让其退出历史舞台的理由。小额信贷与自然经济相匹配，能大大促进自然经济（在我国理解为目前的家庭经营模式）的发展，我们一方面获得了农民增收的胜利，但同时却使得我们规模化经营的现代农业经营模式障碍更大。

总之，我们研究农村金融创新一定要明确服务农村经济转型这个大局，根据这一大局和农村经济的风险特点进行农村金融制度、农村金融机构和农村金融产品的创新，这是研究我国农村金融问题的重点。