导论 在民主法治的轨道上推动改革开放

早在1993年，中共广东省第七次代表大会就率先提出“建立社会主义市场经济、民主法治和廉政监督三个机制”，强调要建设民主政治，实行依法治省。1996年，广东在全国率先成立了依法治省工作领导小组，省委书记亲自挂帅。16年来，广东建立并不断完善依法治省工作体制和机制，形成了党委统一领导、人大协调主导、“一府两院”组织实施、政协民主监督、广大人民群众有序政治参与的依法治省“广东模式”，积累了许多新经验，在许多方面都走在了全国前列。广东把民主法治作为推动经济社会发展的根本保障，法治观念越来越深入人心，法律权威越来越彰显，法治的作用越来越重要。广东大力推进立法、执法、司法、普法等各项工作，30多年来，广东省地方性立法数量居全国之首，其中属于先行性、试验性、自主性的超过一半。依法治省形成了良好的发展态势，取得了显著成效，基本实现了预定的各项目标。

一 在法治框架内“先行先试”

广东省在依法治省中始终坚持党的领导，这集中体现在中共广东省委颁布实施的《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》（以下简称《规划》）中。该《规划》是今后五年广东省开展依法治省工作的纲领性文件。在《规划》的贯彻实施过程中，各级党委是领导核心，党委书记是第一责任人，五年规划把依法治省列入了党委重点工作和本地区的发展规划。

发挥人大主导作用是广东模式的亮点，符合实施依法治国方略的需要和中国特色社会主义民主政治建设的要求。充分发挥人大主导作用有利于人大在保障宪法和法律的贯彻实施中履行法定职责，有利于在把握依法治省内涵的基础上发挥人大的职能作用，有利于在探索坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的具体实现形式和运行机制中突出人大的重要地位。

广东省创造条件让人民群众广泛参与国家和社会事务的管理，不断拓宽公民有序政治参与的渠道，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。随着信息技术的普及，网络逐渐成为民主法治建设的新渠道。广东省率先发展网络问政，运用信息技术更快更广泛地反映群众诉求，加快推进领导干部与群众在线交流，就重大决策部署、重大公共事件和自然灾害等网民关心、关注的问题进行在线回复，解疑释惑。同时，推广建立网络民智收集、吸纳机制，组织开展网民网上建言献策活动和网民代表座谈会，向群众广泛征求意见。

自改革开放以来，广东省在很多方面不仅要做好自身的探索工作，还同时承担了中央授权或批准的“先行先试”的任务，为其他地区改革开放积累可供借鉴的经验。

第一，在探索党委依法执政的工作机制上先行先试，大力提高执政能力和水平。广东省注意提高党委总揽全局、协调各方的能力，以及党委依法决策的能力水平，运用法治手段解决科学发展的现实问题。例如，为了探索加强党内民主，有效制约权力，十六大前，经中央同意，中央纪委明确提出：地县党政领导班子正职的拟任人选，分别由省、市党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。这不仅是把地方党委常委会一部分决策权划给全委会的改革，而且是“票决制”最具实质意义的重大突破。把“三重一大”中最关键的一重即“重要干部任免”，交由全委会票决。另外的“两重一大”，即重大决策、重大项目安排和大额度资金使用，也逐步交由全委会票决。例如，《广东省深圳市监察局关于深入贯彻落实加强党政正职监督暂行规定的若干实施意见》明确规定，在认真履行民主推荐、考察、酝酿等必经程序后，对党政正职的拟任（推荐）人选，由党委全委会（党工委会）审议，进行无记名投票表决。《深圳市市管单位领导集体决策重大问题议事规则（试行）》还规定，党政主要负责人不得擅自改变集体研究的事项，只对财务开支和人事工作进行审核和监督，不得在人事管理工作会议特别是干部任免会议上首先表态作导向发言，只能在议事中作末位表态。

第二，在制定保障科学发展、促进社会和谐的法规规章上先行先试，大力改进和完善地方立法。广东省创新立法机制，推进科学立法、民主立法；突出立法重点，围绕“十二五”规划的主线加强立法；用好用足经济特区立法权，增强特区发展新动力和新优势。例如，在健全社会保障体系方面，广东省制定了《广东省社会保险基金监督条例》（2004年3月）、《广东省工伤保险条例》（2004年1月）等法规；在推进社会事业发展方面，制定了《广东省爱国卫生工作条例》（2003年7月）、《广东省医疗废物管理条例》（2007年5月）等法规；在保障群众基本生活方面，制定了《广东省食品安全条例》（2007年11月）、《广东省饮用水源水质保护条例》（2007年3月）、《广东省工资支付条例》（2005年1月）等法规；在特殊群体权益保护方面，制定了《广东省老年人权益保障条例》（2005年5月）、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》（2007年5月修订）等法规。

第三，在促进行政体制改革上先行先试，大力建设法治政府。广东省深化大部门体制改革和富县强镇改革，加快推进财政、投资、工商管理、价格管理等关键领域改革，加快推进行政执法体制改革。

第四，在建立健全公正、高效、权威的司法制度上先行先试，大力推进公正司法。广东省推进阳光作业，促进司法机关公正廉洁执法；解决司法工作的突出问题，创新司法监督机制。广东省高级人民法院发布了《关于在全省法院进一步推进司法公开的意见》，规定实时公开各类案件的收、结、存情况；当事人可自主选择二审是否公开开庭审理；为媒体旁听专设记者席；当事人有权对执行人员申请回避；邀请人大代表、政协委员担任案件质量评审员；审委会讨论案件可邀请人大代表、政协委员列席旁听，审委会讨论决定作出的裁判文书，须载明参加讨论的委员名单；建立健全法院工作发布制度，对社会关注的审判执行领域以及专项工作发布审判执行白皮书；公开法院领导、部门领导、法官及其他干部的岗位调整、任免职、交流，以及法官选拔、任职和人员招录等信息。

第五，在推进社会管理体制改革上先行先试，大力维护社会和谐稳定。广东省推进社会管理创新，加强社会综治信访维稳建设，推进基层民主自治管理。例如，中共广州市委、广州市人民政府发布的《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，重点在增强政府社会管理和公共服务职能、增强社区服务和管理网络、增强社会组织服务社会功能等领域先行先试，力求在社会福利、社会救助、医疗卫生、社区建设、社区矫正、养老服务、残疾人服务、政府购买服务、发展社会组织、加强社工和志愿者队伍建设等方面取得突破，促进社会事业蓬勃发展，保障市民享有各种基本权益，维护社会和谐稳定。

二 推进政务公开，建设法治政府

推进政务公开，促进依法行政，是法治政府建设的重点环节，得风气之先的广东在这方面同样走在全国前列。广东省大力推进新闻发布制度和新闻发言人制度的建设，并率先进行了政务公开制度化的地方立法尝试。1999年5月6日，广东省政府办公厅转发了《省政府新闻办公室关于建立广东省新闻发布制度的意见》，明确以“广东省人民政府新闻办公室情况介绍会”的形式，定期向境内外媒体发布广东社会经济发展最新信息，同时指定省政府直属15个主要涉外单位设立新闻发言人及新闻联络员。这标志着广东省的新闻发布制度走向制度化、规范化，同时也使广东成为中国最早正式建立新闻发言人制度的省份。2002年以来，广东省开始在全省县级以上政权机关全面推行政务公开，先后出台了一系列加强信息报送和新闻发布工作的相关文件，并在全国率先建立了完善的突发事件信息报送和发布制度体系，出台了全国第一部系统规范政务公开的省级地方性法规——《广东省政务公开条例》。

广东法治政府建设的基本经验主要有五条。第一，在党委统揽全局的基础上，建立发挥政府的主体作用、各方面协同配合的依法行政工作格局，是广东法治政府建设的根本保障。广东省依法行政工作的一大优势就是层层成立由党委主要负责同志挂帅，人大、政府、政协以及公检法机关主要领导参与的依法治省、依法治市、依法治县（市、区）工作领导小组及其办公室。正是由于各级党委的坚强领导和各级人大、政府、政协以及司法机关、民主党派、人民团体的协同配合，各新闻媒体和广大群众的广泛参与，广东省的依法行政工作才得以不断向前推进。

第二，围绕中心、服务大局，是法治政府建设的根本方向。广东政府法治工作贯穿于改革开放和经济社会发展的全过程，始终围绕党委和政府每一时期的中心工作，服从并服务于改革开放和经济社会发展大局，确保正确的发展方向。30余年来，各级政府法制机构坚持从本省改革发展稳定的大局出发，通过政府立法、政府层级监督，充分发挥政府法律顾问作用，为广东省改革开放和现代化建设提供了重要保障，政府法制事业也从中得到了长足发展。

第三，坚持以推进依法行政、建设法治政府为己任，是法治政府建设的根本目标。政府法制工作是政府工作的有机组成部分，是整个政府工作的重要基础。政府法制工作的根本目标和价值取向，就是实现政府工作的规范化和法制化。30余年来，广东省各级政府法制机构围绕这一目标，大胆开拓，积极进取，认真履行在推进依法行政中的统筹规划、部署落实、督促检查、协调指导等职责，扎实推进法治政府建设不断进步和发展。

第四，抓住机遇、开拓创新，是法治政府建设的生命力所在。政府法制是一项发展中的事业，只有抢抓机遇、开拓创新，才能不断进步、快速发展。30余年来，广东省各级政府法制机构适应改革开放和现代化建设的迫切需要，紧紧抓住《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布或实施的良好契机，创新机制，开拓思路，改进方法，使广东省政府法制建设不断取得新的成效，依法行政工作一直走在全国前列。

第五，内强素质、外树形象，锻造和推进与依法行政相适应的政府法制工作队伍，是法治政府建设的重要基础。推进依法行政、建设法治政府，必须有一支政治强、作风正、纪律严、业务精的政府法制工作队伍。30余年来，广东省各级政府法制机构紧紧围绕建设法治政府的目标，不断加强政治建设、作风建设、纪律建设和业务建设，通过抓培训、比奉献、求业绩，弘扬艰苦创业、务实进取、开拓创新、乐于奉献的政府法制精神，按照“有为才有位、有位更有为”的要求，着力提高自身素质和能力水平，为推进依法行政、建设法治政府奠定了良好的组织基础。正是由于全省政府法制工作队伍尽职尽责、团结进取，广东省建设法治政府的步伐才得以不断加快。

三 确保人民生命财产安全

发展和保障民生，是国家发展的根本目标之一。广东省提出，民富国强的最有效法宝，就是为公民创造财富提供充分的法律保障，从而激发全社会创造财富的活力，夯实建设幸福广东的经济基础。广东要发展现代服务业和先进制造业，必将倚重法治所带来的秩序和效率。因此，广东省积极发挥司法机关职能作用，确保公民合法财产不受侵犯，同时学习借鉴其他国家或地区的法治经验，不断完善公平、竞争、有序的市场机制，优化营商环境，保护公民创造财富的权利和自由。

人民群众创造财富，不仅靠自由、公正，还要靠稳定和秩序。广东省地处改革开放和经济发展的前沿，是渴望勤劳致富的人们的理想家园，也是黑恶势力垂涎三尺的宝地。维护人民群众生命和财产的安全，是各级政权最重要的民生工程之一。30多年来，广东省各级公安机关共侦破刑事案件276万起，累计抓获犯罪嫌疑人250万人，有效地维护了全省社会治安大局稳定。

首先，广东省不间断地组织“严打”专项斗争，依法严厉打击突出刑事犯罪。30余年来，全省刑事犯罪总量呈现从“跳跃式上升”变为“稳步下降”的总体趋势，年立案总量从改革开放初期的3万余起跃升至最高点的50万余起以后，近年来进入了一个犯罪总量相对平稳的常态阶段；破案数则呈直线上升的趋势。20世纪90年代后，根据当时全省治安突出情况或突出问题，因地制宜地组织开展了“追逃”、“打拐”、“打黑除恶”、“侦破命案”、打击“两抢一盗”、“粤鹰”、“粤安08”等全省性专项行动，为维护广东省乃至港澳地区的社会稳定作出了积极贡献。2004年，广东省公安厅组织珠三角八市开展了打击色诱抢劫犯罪区域性专项行动；2006年，组织珠三角八市开展了围剿街面犯罪珠三角会战行动，深圳、东莞、惠州三市公安局针对犯罪分子跨地区、跳跃式作案的特点，联手开展了以打击车匪路霸和抢劫网吧犯罪为主要内容的“夏日风暴”行动，打掉了一批流窜于三市的跨区域作案犯罪团伙；2007年，组织广州等重点地区分别开展了打击“拉人上车”实施犯罪专项行动和侦破盗窃广本汽车犯罪案件行动；2008年，组织粤东、粤西和珠三角部分地市开展了打击犯罪区域性专项行动，有效地遏制了涉抢犯罪案件的高发势头。2010年，广东省各级人民法院受理各类案件总数1069115件，结案率94.83%，贪污、贿赂、渎职等职务犯罪案件一审审结1314件。

其次，广东省大力加强治安防控网络建设，推进社会治安综合治理。为适应动态环境社会治安防控的需要，广东省公安机关积极探索创新接处警机制。1986年，广州市公安局在全国率先建立起“110”报警台，1996年前后普及全省各地。自20世纪90年代中期以来，广东省抓住安全文明小区这一社会治安综合治理的有效载体，不断强化小区治安整治，落实群防群治，促进小区安全防范工作。截至2006年，全省创建安全文明小区6万多个，覆盖城市面积80%以上。2002年以来，广东省全面构建以“五张网络”（社会面、重点部位和特种行业、机关和企事业单位、社区、各种边缘地区的防控网络）为核心的社会治安防控体系。

四 努力培育基层法治文化

当前中国法治建设重点正在发生战略转移，加强法律实施，培育公民法律意识显得尤为重要，而在基层，法治工作任务更加艰巨。广东省在法治建设过程中努力培育基层的法治意识，这里所说的基层，既包括乡镇政权机构和农村的村委会，也包括城市的街道和居委会及社区。广东省在每个村都设立了依法治村领导小组，乡镇也有依法治镇（乡）领导小组。依法治村领导小组的负责人就是村支部书记。基层的法治文化建设，是法治文化建设的基础，如果能够在基层加强法治文化建设，营造一种良好的法治氛围，很多矛盾就可以化解在萌芽状态。法治文化建设的形式多种多样。广东省通过举办法治文化书法大赛、“法治楹联”、“法治格言”、“法治诗词”以及法治节目下乡等形式，力求用一些很实际的例子，让群众能够听进去，并转化为一种自觉的行动。以珠海市斗门区乾务镇荔山村为例，过去这个村的老百姓一闹矛盾就堵路，对当地的交通影响很大。区和镇政府把这个村作为依法治村工作的一个重点，推进普法、发展经济、建立健全管理制度等工作。经过法治宣传和教育，村民们意识到堵路的办法是错误的，不仅影响公共交通，也影响本村的经济发展。因为堵路后，集装箱车进不去，村里的工厂无法开工，最终损害的是自己的利益。现在村民遇到问题不再去堵路，而是通过依法治村工作领导小组，用法律手段来解决。

依法治村领导小组的日常工作就是用各种法律制度，包括具体阐述这些法律法规制度的乡规民约，来管理村里的经济和社会发展事务。例如，有些村规定，村民属于“二女户”的，可在分红上增加一个指标，如果村民违反计划生育制度，增加的分红就没有了。这些乡规民约的实施效果明显，老百姓容易接受，但是国家并没有相关法律法规规定。另外，广东省还鼓励村民按照农村自治规范管理和公开村务及财务，管好经济活动、管好钱。促进农村经济发展，维护农村社会稳定，是依法治村的根本目的。推进依法治村后，老百姓出现各种各样的纠纷时，比如权益的纠纷，邻里之间的纠纷，大都会尽量遵循法律的途径予以化解。

依法治村工作是一个长期的过程。随着社会经济的发展，老百姓的需求在不断变化，经常会打破原来的平衡状态，因此，工作常常会出现反复。依法治村工作不可能在短期内就达到目标，也不可能做到一劳永逸。针对一些地方官员在征地的过程中触犯了法律，还辩称是“为公违法”，即为了集体利益违法，为了地方经济发展违法，广东省依法治省领导小组办公室明确表示，“为公违法”的提法是不正确的，违法就是违法，没有为公为私之分。遵守法律才是最大的“公”。“公”有“大公”和“小公”的区别，也就是全局利益与局部利益的关系。局部利益的为“公”，对于全局利益来说，可能就是为私。即使为公也不能违法，党政机关必须按照法律的规定和程序开展工作，否则就必须承担相应的法律责任。例如，某县前县委书记、县人大常委会主任违法批准用地，并不是为了牟取私利，而是为了建设开发区，但是由于其违反相关法律的规定，被撤销党内职务，依法罢免县人大常委会主任职务，按副处级干部另行安排工作。

鉴于大部分的体制改革工作，需要通过各级公务员从上到下去推进，因此，可以说公务员队伍的法治素质，是能否建成法治社会的关键，广东省极为重视通过开展法治培训教育、举办法治讲座、法律知识考试等措施，提高各级公务员队伍特别是基层公务员队伍的法治素质。

同时，为了给基层人民群众提供良好的法治专业服务，广东省正在抓紧制定律师业中长期发展规划，培养高素质的律师队伍，力争使律师服务质量达到全国一流水平。

五 重视大众传媒和舆论监督对法治的推动作用

广东的法治发展历程中，大众传媒与舆论监督发挥了重要作用。改革开放之初，广东新闻媒体舆论监督发端于参与拨乱反正，实行新闻改革，恢复和发展新闻批评传统。1978年11月8日，中共广东省委机关报《南方日报》率先刊登了中共惠州地委农村办干部麦子灿同志给时任中共广东省委第二书记习仲勋同志的信，直言不讳地批评习仲勋同志“爱听汇报，爱听漂亮话”，并同时刊登了习仲勋同志闻过则喜、虚心接受批评的回信。这种批评方式和报道处理方法在当时全国省级机关报中前所未有，在全国新闻界引起了强烈的反响，也极大地鼓舞了广东新闻界批评的勇气。由此，广东各媒体开始紧紧围绕党和政府的中心工作，宣传改革开放的方针和政策，直面当时经济矛盾与社会矛盾凸显的社会现实，充分发挥“耳目喉舌、舆论导向”的功能，从开展“真理标准的讨论”到开展反腐倡廉斗争，从推进市场经济到厉行法治，为维护社会、经济正常秩序发挥了积极的作用。

1980年2月，《羊城晚报》报道了广东开平的一起重大海难事故——“曙光401号客轮”沉没，200多人遇难，实现对灾难新闻报道禁区的首次突破。1985年2月28日，《蛇口通讯报》发表文章《该注重管理了——向袁庚同志进一言》。该文列举了蛇口工业区在管理上机构臃肿、人浮于事、办事效率低下等诸多弊端，并措辞尖锐地将批评的矛头直接指向时任蛇口工业区党委第一书记的袁庚，率先突破了党报不批评同级党委及其负责人的禁区，被新闻界称为新中国舆论监督史上一次历史性的破冰之举。

1992年邓小平视察南方和党的十四大召开，不仅推动广东掀起新一轮深化改革、扩大开放、加快发展的热潮，而且极大地促进了广东新闻媒体的发展。随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的确立，媒体多元化的格局逐步形成。广东新闻媒体的舆论监督从单纯的事实披露和真相探察转向更深层、更理性的探讨，开始在批评的背后探寻民主法治轨道上的破题之策。1996年8月，中共广东省委顺应形势，作出《关于进一步加强依法治省工作的决定》，提出要建立舆论监督与党内监督、法律监督、群众监督相结合的强有力的监督体系，将舆论监督工作提到依法治省的高度来审视，尝试将舆论监督制度化。1999年5月11日，珠海市委在全国率先出台了一项地方性的舆论监督管理办法——《珠海市新闻舆论监督办法（试行）》。该办法对新闻舆论监督的指导思想、总体目标、范围和内容、基本原则、社会要求、组织领导以及检查和监督七个方面的内容均作出了规定。2000年1月，珠海市委又制定了《珠海市新闻舆论监督采访报道的若干规定》，进一步明确、细化了舆论监督的相关内容。该规定还进一步放宽了珠海市新闻舆论监督的采访范围，指出：“只要不涉及国家安全、国家机密及军事机密的……在履行新闻舆论监督职能时，任何单位、部门尤其是公务人员都有责任接受采访，并与之密切配合，如实反映情况和问题，不得以任何借口拒绝、抵制、回避、推诿，或进行人身攻击和打击报复。”

2002年中共十六大报告明确提出“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”目标之后，广东的改革开放向纵深发展，广东新闻媒体的舆论监督工作也进入了一个全新的发展时期。2003年2月10日，在广州市政府召开的新闻发布会正式发布非典型性肺炎的疫情消息的前一天，《羊城晚报》率先刊登消息——《广东发现非典型性肺炎病例》。此后，广东新闻界迅速深入“抗非”一线，以大量而准确的信息引导舆情，批驳谣言，迅速遏制了谣言迅猛传播的势头，对稳定社会秩序功不可没。

广东省各地充分利用广播、电视、报刊、网络、手机短信平台等各类媒介开展法制宣传教育，构筑贴近实际、贴近生活、贴近群众的媒体法制宣传教育体系，不断提高法制宣传教育的覆盖面和渗透力。

比如，自2007年以来，惠州市在《惠州日报》开设了“普法之窗”、“律师答疑”、“案说法纪”专栏，在惠州电视台创办“惠州普法”栏目，在惠州电台开办“法律在线”，创办了惠州法治网。2010年12月，惠州市在今日惠州网开办“法治在线”网络视频直播栏目，由市依法治市办公室、市普法办公室主办，市法学会、市律师协会协办，惠州报业传媒集团承办，上线律师和法律专家分别围绕房产购买及租赁、企业欠薪、食品安全维权、醉驾入刑、交通事故维权索赔、婚姻与房产等与群众生活密切相关的法律问题进行在线解答，共解答网友提问630个，访问人次超过5万人次，有效引导群众从“有事找政府”向“有事找法律”转变，得到了网民的普遍好评和良好社会反响。该栏目成了老百姓身边的法律顾问，荣获第25届（2010年度）中国地市报新闻奖三等奖和2011年全国新闻出版业网站“最受欢迎栏目”。各县（区）相继举办“博罗法治”、“法治惠阳”、“法治聚焦”等电视栏目。在全市600万手机、小灵通用户中发送普法短信息，营造了良好的法治氛围。特别是中国联通公司惠州分公司充分利用自身的资源优势，通过公司内部群发邮件的方式，对全体员工开展了“法律点点通”线上普法宣传。

龙门农民画是惠州市乃至广东省的一张文化名片。“五五”普法以来，市普法办与龙门县普法办联手，通过开展农民画普法创作大赛，把优秀作品编印成《以画说法——龙门农民画普法作品集》，免费发放给相关单位和农民。部分农民画普法作品还分别在《全国普法依法治理通讯》、《广东普法》和《惠州日报》等报刊上登载。中央电视台、广东卫视、惠州日报等新闻传媒予以报道宣传，兄弟省市同行前来学习。在2009年12月举办的第三届法治广东论坛上，惠州市开展农民画普法的经验还在会上作了介绍，获得了与会者的充分肯定。2010年龙门县有16幅农民画在世博会展出，其中3幅作品以反映法制建设、构建法治社会为主题。

与此同时，惠州市还在全市开展了法治动漫、法治书法和法治文学创作活动，并对一些优秀作品进行扶持和奖励。仅2010年，惠州市在全省获奖的法治动漫作品就有二等奖2名，优秀奖4名。2010年，市纪委和仲恺高新区共同编印了《廉政画语：“52不准”警示漫画》，市纪委和市监察局还组织人员编印出版了《清醒泉边清醒人——惠州历代清官廉吏》一书。

改革开放30多年来，广东重视大众传媒和舆论监督工作对法治的推动作用，推进舆论监督制度化，全面开展网络问政，发挥大众传媒在普法与监督中的重要作用，积极回应舆论，积累了丰富的经验。

六 用法治促进和保障生产力发展

法治软实力、软环境是推动经济社会发展的制度保障，体制机制创新是实现科学发展效益最好、成本最低的措施。要以抓经济发展的气魄和力度，全面推进广东的民主法治建设，不断提高法治软实力、软环境的竞争力。从民主法治发展的趋势看，进一步完善依法治省的“广东模式”，积极探索法治广东建设的新路子，率先构建起符合省情、充满活力、富有特色的社会主义民主法治环境，为广东的科学发展提供强大的法治保障，是摆在广东面前的重大使命。没有良好的法治环境作保障，就很难实现经济社会跨越式发展。因此，广东省面对新形势，充分发挥创新精神，促进法治建设稳步发展，推动经济社会持续发展，不断满足人民群众对建设“法治政府”、“责任政府”和“为民政府”的要求。针对有些人把依法行政和加快经济社会发展对立起来，认为抓项目、抓GDP，就可以暂时搁置、忽略法治政府建设的错误观念，以及少数地方招商引资后，由于法治环境不好，企业没法生存，撤资都撤不走，造成“热情迎商，关门宰商”的恶果的情况，广东省委、省政府明确提出，良好的法治环境是实现经济社会持续、健康、快速发展的保障，也是项目建设和招商引资的第一竞争力。法治建设出生产力。根据《2010年广东国民经济和社会发展统计公报》，2010年广东省全省生产总值达到45472.83亿元，比上年增长12.2%；农村居民人均纯收入7890.25元，比上年增长14.2%；城镇居民人均可支配收入23897.8元，比上年增长10.8%；进出口总额7846.6亿美元，比上年增长28.4%；亿元地区生产总值生产安全事故死亡人数下降至0.15人。

法治建设出生产力是广东发展实践得出的重要经验。法治的核心是依法办事，依法治国理政，保稳定，求和谐，促发展。法治的最终目标是推进经济社会又好又快的发展，更好地安邦定国，推进社会与人的全面、和谐与可持续地发展。当今世界衡量财富多寡的标准已发生了重大变化，形成了以非物质无形资产为主的财富观。法治水平是无形资产的重要组成部分，从某种意义上讲，在主要发达国家和地区，法治建设已与直接创造财富的生产力密不可分。长期以来，人们只看到法治作为上层建筑的组成部分，能间接促进生产力的发展，即通过调整生产关系来推动生产力，却不认为法治能直接作用于生产力。而从科学发展观的角度分析，我们应当认识到法治建设也出生产力，而且是经济、政治、文化和社会建设与发展的重要推动力量，具有规范、引领、评价、保障的重要作用。

七 面临的挑战

改革开放以来，广东在30多年时间内长期扮演试点先锋的角色，在很多领域中不仅为自身的发展探索道路，也为兄弟省市的发展起到先行先试的作用。为此，在确立原有体制机制的相关法律法规未被修改或废除的情况下，中央在一定程度上授权或默许广东采取具有突破性的做法。这在改革开放之初法律体系不健全、各种旧的体制机制普遍存在不适应改革开放需要的形势下，是不得不实施的具有阶段合理性的模式。在历史上也的确产生了积极的效果，作出了不可替代的贡献。然而，事物都是一分为二的，这种模式的长期运行也带来了一些负面影响，值得注意和警惕。

第一，在先行先试中，应当消除实用主义观念，坚持法律底线。首先，在改革开放中，一些人尤其是领导干部的头脑中容易产生错误认识，即只要是为了改革开放，不按照仍然有效的法律法规做事也不要紧，只要出发点和结果好就行。无形当中，改革开放试点就变成了突破法律法规的借口，这极不利于法治观念的形成和普及。其次，一些具有尝试性和探索性的措施，往往是以位阶较低的规范性法律文件或具有普遍约束力的决定命令为依据的。当这些文件与相关的法律法规不一致时，实际得到执行的往往是这些效力位阶低的文件，法律位阶的效力等级关系就被颠倒了。时间长了，就形成了“大法不如小法，小法不如文件，文件不如讲话”的实用主义意识。最后，极少数地方及其负责人存在打着试点旗号为小团体甚至个别人牟取不法利益的腐败现象。这些人往往把自己的不法行为包装在所谓的改革措施之中，利用先行先试的授权，以权谋私，造成了民众对先行先试的不满甚至反感。

第二，广东作为流动人口输入大省面临社会综合管理的难题。2010年第六次全国人口普查主要数据显示，广东全省常住人口为104303132人，与第五次全国人口普查2000年11月1日零时的86420000人相比，10年共增加17883132人，增长20.69%，其中有644万人是由外省流入，806万人是户籍人口的自然增长，208万人是户籍人口的迁移增长，还有130万人是由于种种原因没有上户口而在人口普查前的户口整顿中清查出来的人口。改革开放30多年来，在改革开放中，广东不仅扮演了改革开放先锋、先行先试探路者的角色，而且善于提供自由发展空间、灵活运用中央政策、不拘一格使用人才，吸引了全国各地的不同层次、不同类型的人员。广东是中国的一个小缩影，大量的外来人口进入广东，并在这里寻求自己的发展空间，为广东的发展起到了推动作用，也为广东的社会治理带来了新的问题。目前，在广东定居、工作的人群差异之大、社会分层之复杂，全国无出其右者，这在相当程度上使广东省面临着许多兄弟省市当前乃至今后一段时间内不会出现的复杂局面。这也是造成目前广东部分地域之间发展差距较大，不同社会阶层收入差距较大的一个客观因素。相应地，这也为广东的社会治理带来了很多难题。广东某些地方出现的具有较大影响的群体事件或治安事件就是管理难的一种表现。

第三，缩小贫富差距是广东今后面临的主要任务。改革开放以前，广东的相当一部分地区工业基础薄弱，经济底子差。改革开放之后，以珠三角地区为代表的部分地域在比较短的时间内通过自身的努力，加上中央和地方的政策扶持迅速发展起来，在经济领域打下了较为雄厚的基础，与此同时也拉大了与粤北、粤东、粤西部分贫困地区之间的差距。这种现象的出现，客观和历史地分析，并不是广东所追求和希望的结果，而是短时间内快速发展必然会出现的情况。但是，这毕竟形成了一种客观现象，即目前的广东还存在相当程度的地域性发展差异和较大的人群收入差距。相应地，其背后也就隐藏着不同地域之间、不同人群之间的矛盾和利益冲突。对于这种复杂的形势，广东省还需要通过法治和社会主义民主政治妥善地协调和化解此类矛盾，在保持一定发展速度的基础上完善利益分配机制，缩小地域和人群之间的发展差距，让最广大人民群众成为改革开放最大的受益者，实现共同富裕。

第四，要进一步在法治的轨道上化解矛盾纠纷。随着广东社会转型进入攻坚阶段，群体事件多发，如何在法治的轨道上化解矛盾，妥善处理群体事件，是广东今后一段时间里面临的一大挑战。广东省2011年对乌坎事件的处理表明，在法治的轨道上化解纠纷是可行的。广东省工作组在处理乌坎事件的过程中，紧紧依靠党和人民，具体做到五个坚持。（1）坚持民意为重，以最大决心、最大诚意、最大努力解决群众的合理诉求，严肃查处腐败行为。（2）坚持群众为先，依靠群众解决乌坎问题。工作组明确表示，陆丰乌坎村群众的主要诉求是合理的，基层党委政府在群众工作中确实存在一些失误，村民出现一些不理性行为是可以理解的。（3）坚持以人为本，全力做好死者家属的安抚优恤工作。（4）坚持阳光透明，及时公布调查处置工作的进展情况。（5）坚持法律为上，依法依规、讲情讲理，妥善解决问题。政府回应和解决群众的诉求是否合理，首先要以法律法规来界定，同时要以人为本，考虑人民群众的实际利益，对部分乌坎村民在参与上访游行过程中出现的不理智行为给予充分理解和谅解，参与打砸的只要有悔改表现也给予宽待；即使是对策划、组织违法行为的主犯，只要他们有悔改表现，不再组织村民妨碍工作组进村解决群众合理诉求，都一律给足出路。乌坎事件的处理过程显示，保持冷静、理智、克制、有秩序的气氛，在民主法治的轨道上处理群体事件，完全可以实现以人为本与社会稳定、和谐的共赢。