三 国家治理领域一场广泛而深刻的革命
党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，与党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定形成姊妹篇。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。推进国家治理现代化，根本途径是推动法治成为治国理政的基本方式。全面推进依法治国，是国家治理现代化的深化与拓展，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。这场革命的关键，是建设中国特色社会主义法治体系。
（一）国家依法治理，实现国家治理基础的重大转变
中国特色社会主义法治体系是一个内容丰富的整体，包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。这五大体系托起法治国家的基本框架，涵盖全面推进依法治国的基础建设，构成国家治理体系的骨干工程。建设法治中国，就要牢牢把握法治体系这一总抓手，夯实基础、全面加强。
完备的法律规范体系是法治实施、法治监督、法治保障的前提。改革开放30多年来，以宪法为核心，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家和社会生活的各个方面总体上实现了有法可依。同时，我国法律制度还存在许多不适应经济社会发展和民主法治建设的问题。比如，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强；立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈；一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍。形成完备的法律规范体系，就是要在中国特色社会主义法治道路指引下，坚持宪法的核心地位，通过完备的法律推动宪法实施；紧紧围绕建设中国特色社会主义总体布局，推动法律体系完善发展；加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序；深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量。
法律是治国理政的重大制度发明。汉代贾谊在《治安策》中写道：“立经陈纪，轻重同得，后可以为万世法程，虽有愚幼不肖之嗣，犹得蒙业而安，至明也。”依法治国，首先要有法可依。法为治理之本，法治构成治理的基本秩序；法为治理之矩，法治构成治理的基本依据；法为治理之用，法治构成治理的基本机制；法为治理之衡，法治构成治理的基本仲裁。全面推进依法治国，首要任务就是形成完备的法律规范体系。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”形成完备的法律规范体系，重要目的在于增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，为全面推进依法治国提供基本遵循。增强及时性，才能解决因某些法规滞后而无法可依，或实际上的某些“法规失效”问题；增强系统性，才能解决不同位阶的法律之间衔接不够紧密、匹配性和协调性不够的问题；增强针对性，才能解决某些法规存在的问题导向、原则立场不清楚的问题；增强有效性，才能解决某些立法不尊重法治规律、难以操作执行的问题。
形成完备的法律规范体系，标志着国家治理基础的重大转变。法律规范体系是法治国家的制度基础，完备的法律规范体系构成了国家治理的系统法规基础，“有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，有利于在法治轨道上不断深化改革”[11]。法规的不完善、不协调，就产生了有法可依与无法可依同时存在，依法行事与不依法行事并存不悖的状况，本身就为人治留下了“空档”。宪法是根本法、总章程，是国家治理法治基础的根本。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。良法是善治的前提。不是所有的法都能治国，不是所有的法都能治好国，不良之法比起无法可依危害更大。法律体系的建设并不仅仅是保证有法可依，更重要的是保证良法治国。法律体系本身必须因时而变，而且要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。
（二）严格执法司法，实现国家治理机制的整体转型
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”完备的法律规范体系依靠高效的法治实施体系来贯彻，否则，再完备的法规体系也只是存在于纸面上、停留在口头上，徒有其名、无济于事。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，全面推进依法治国的重点是保证宪法法律严格实施。形成高效的法治实施体系，根本要求是维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究。党的十八届四中全会《决定》提出创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，坚持严格规范公正文明执法，完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，推进严格司法，等等，都是形成高效的法治实施体系的总体部署。
我国传统人治社会的影响至今甚远，从法制到法治，是一个长期的历史过程。现实生活中，部分社会成员尊法、信法、守法、用法、护法意识不强，不少人崇拜权力、迷信金钱、深谙“关系”，唯独不敬仰法治，对依法治国构成重大障碍。习近平总书记在十八届四中全会的讲话中指出：“现在，一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以权压法。”[12]一是有法不信法。“信访不信法”、“十个法规抵不上一个批示”，就是典型表现。二是有法不畏法。法不责众、“刑不上大夫”、“有钱能使法失效”等现象，仍在一定程度上存在。三是有法不靠法。办事找人、“摆平”靠钱，潜规则盛行，法规则疲软，良好的法治生态还未形成。一些领导干部违法干预司法，影响了司法公正，有的甚至酿成冤假错案。这些表明，有了法律规范体系作为国家治理基础，还要有法治实施体系作为国家治理机制，才能真正让法律运转起来，发挥效能。习近平尖锐地指出：“如果在抓法治建设上喊口号、练虚功、摆花架，只是叶公好龙，并不真抓实干，短时间内可能看不出什么大的危害，一旦问题到了积重难返的地步，后果就是灾难性的。”[13]
形成高效的法治实施体系，推动国家治理机制的整体转型。建设法治国家、法治政府、法治社会，都要牢牢确立法治这一基本机制和基本方式，转变传承已久、根深蒂固的人治方式，确立法治国家通行的办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维和法治方式，使法治成为通则、成为铁律、成为习惯。习近平指出：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。要善于运用法治思维和法治方式进行治理。”[14]高效的法治实施体系将改变执法司法不公问题，实现法律面前人人平等。任何人违反宪法法律都要受到追究，绝不允许任何人以任何借口和任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。高效的法治实施体系将克服法治实施过程中的低效运转状况，解决立案难、诉讼难、执行难问题，防止社会逐渐失去法治信心和法治信任，充分发挥司法的权利救济、定分止争、制约公权、维护社会公平正义等基本功能。高效的法治实施体系将解决滥用自由裁量权、选择性执法、权力寻租等问题，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，确保严格执法、公正司法，遏制人情案、关系案、金钱案，坚决维护法治权威。农村是法治建设相对薄弱的领域，2015年中央1号文件强调：“必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，善于运用法治思维和法治方式做好‘三农’工作。”[15]通过加强农村法治建设，形成高效的法治实施体系。
（三）依法约束权力，实现国家治理监督的有效强化
法治能否实施，需要进行监督。即使是宪法实施，也离不开宪法监督，宪法监督是保证宪法实施、维护宪法权威和尊严的重要制度形式。同时，立法、执法、司法等法治方式，本身就具有国家权力性质，是在行使立法权、执法权、司法权。权力必须受到监督，监督权也要受到监督，法治权力也不例外，否则就有滥用法治权力、以法权谋私利的可能。因此，法治监督是法治体系不可缺少的部分，形成严密的法治监督体系是建设中国特色社会主义法治体系的重要任务。法治监督是从良法到善治的保证。四中全会《决定》要求强化对行政权力的制约和监督，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效；要求加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。法治监督体系越是严密和坚实，法治效能就越能发挥和强化。
法律即使是科学公正的，在实施过程中由于人的认知误差或私欲驱动，仍有可能偏离或扭曲。一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法，严重损害国家法治权威，一些司法人员作风不正、办案不廉，“吃了原告吃被告”，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。这些问题很大程度上都是法治监督不力的结果。没有监督的法治权力同样会导致法治腐败。法治是社会公平正义的守护神，是人民群众寻求公正庇护的最高合法形式，执法司法不公和腐败就会导致“法治失效”，对国家治理的公正性、有效性具有致命破坏作用。因此，法治监督是权力监督的重中之重，严密的法治监督体系是全面推进依法治国的制度保证。特别是在社会主义初级阶段，在发展社会主义市场经济的条件下，更要着力防止和遏制把立法权、执法权、司法权变为某些执掌这些权力的个人的设租权、交易权、谋私权。没有法治监督的法治是有缺陷、有隐患的法治，将会使法治与其宗旨相悖、与其本意相离；没有严密的法治监督体系，就不是成熟的、成功的法治体系。随着法治中国的建设发展，法治监督体系必将愈益严密、有力、有效。
形成严密的法治监督体系，促使国家治理监督的极大强化。解决好权力监督问题是国家治理现代化的重大课题。早在我们党执政前夕，毛泽东就意识到执政权力要接受人民监督，指出“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”。国家治理监督是指要把对权力的监督作为国家治理的重要内容，包括国家治理活动本身也要受到监督。“法网恢恢，疏而不漏。”周永康案件给人的深刻警示是，负责政法工作的权力更要受到监督，不能成为法外王国。一旦失去监督、为所欲为，更有可能严重违纪违法、滑向犯罪深渊，危害极大。国家治理之器不能成为治理之弊、治理之患。严密的法治监督体系可以加强监督的全面性，压缩监督的“盲区”、“特区”、“禁区”，例如：推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间等；增强监督的强硬性，改变一些领域监督乏力、若有若无、“象征性监督”的积弊，如保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖等；提高监督的精准性，防止出现重点领域监督失控的问题，如对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制等；增强监督的威慑性，打消规避监督的侥幸心理，如建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，“为领导干部干预司法划出‘红线’，建立防止司法干预的‘防火墙’和‘隔离带’”[16]。形成严密的法治监督体系，是国家治理领域的革命。
（四）全民崇尚法治，实现国家治理文化的现代更新
法治的运行，需要相应的保障体制。形成有力的法治保障体系，是建设中国特色社会主义法治体系的题中应有之义。中国共产党的领导是社会主义法治最根本的保证。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要，这是加快建设社会主义法治国家的强有力组织和人才保障。人民是依法治国的主体和力量源泉，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求，社会主义法治国家才能建成。法治精神、法治观念、法治意识是法治运行的文化氛围，全面推进依法治国，必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。
推进法治社会建设，是一个法律制度与法治文化相互促进、相互协调的过程。法律制度反映了社会的经济制度、政治制度，凝结为精神文化层面，就形成了法治文化。法治文化一旦形成，又能够塑造和引导社会的法律制度。没有全民崇尚法治的文化环境，法律制度就很难见效，法治社会就不能建成。法治信仰是法治文化的灵魂，就是从心底培育对法治的尊崇，不断强化自觉坚定的法治意识，不为外部压力所动摇，不受金钱美色所诱惑，不因无人知晓而故犯。法治文化具有丰富具体的内涵，核心的内容是把法治作为信仰、让法治成为信仰。公民不仅要敬畏自然、敬畏道德，而且要敬畏法治。
塑造法治文化、培育全民守法，将促成国家治理文化的现代更新。现代治理文化的重要内涵是法治文化。法治文化确立了治国理政的基本理念，标志着治理文化的本质属性，决定着治理文化的制度取向。治理现代化要实现治理文化的变革，根本要求是在全社会努力塑造法治文化，让法治文化成为居主导地位的治理文化。塑造法治文化，全面推进依法治国就有了思想的推进器、观念的定向仪。形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，全民守法成为一种内心自觉，就能大大降低法治的费用成本。全民自觉守法，恪守法治信仰，就能有力遏制法治的“破窗效应”，不因有人违法犯罪暂时没有受到惩处而效法；就能有效防止法治的“囚徒困境”，不因担心他人违法却得利、自己守法却吃亏而放弃守法底线。增强全民法治观念，要教育和引导立法、执法、司法人员牢固树立社会主义法治理念，恪守职业道德，做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。坚持法治教育从娃娃抓起，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，由易到难、循序渐进不断增强青少年的规则意识。治理必治心，法治文化就是让法治深入人心、教化人心、转变人心的过程，是国家治理的文化变革。
（五）全党模范守法，实现国家治理能力的大幅提升
依法治国、依法执政，要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。我们党是依法治国的领导者，也是依法治国的贯彻者，党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的有机组成，是依法治党的基本依据。遵行党内法规制度，是全党同志履行党员职责的要求，也是履行法律义务的要求。党内法规制度体系包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，是管党、治党、建党的重要法宝。党章是我们党立党、管党、治党的总章程，是最根本的党内法规，在党内具有最高的权威性和最大的约束力。党的十八届四中全会《决定》强调，党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。完善的党内法规体系，以党章和宪法为基本遵循，与中国特色社会主义法治体系相衔接、相协调，体现党的先锋队性质和作用。全党严格遵行党内法规体系，模范遵守法律法规，就能保证走在法治中国建设前列。
“法先自治以治人，先治近以及远。”全面推进依法治国，关键在党。全体党员带头守法、模范守法，可以为全民守法作出示范。我们党作为执政党，不仅不能超越于国家法律之外，而且要以严格的标准、规范的行为、严厉的惩处来遵纪守法，以身作则、以上率下。法治国家就是要做到无论执政与参政、官员与群众，都要在同一个法治的大厦下，遵从同样的法律义务。一些党的领导干部自以为享有法外特权，有恃无恐、胆大妄为，视法律为儿戏、党纪为玩物，最终在党纪国法面前碰得头破血流。2015年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上发表重要讲话。他强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部要做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。“领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。”[17]党员干部要模范守法，还要善于用法。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法律思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。法治思维和法治方式崇尚法治的权威和规则。无论什么人都要服从于法，无论多大权力都要从属于法，无论何种行为都要受制于法。要用法治思维和法治方式维护法律的公正。道德谦让、协商妥协、达成交易、权力处置等，都可以作为解决问题、协调利益、化解矛盾的方式，但法治是基础和准绳。
实现依法治国与依规治党的统一、模范守法与善于用法的统一，大幅提升了我党治国理政的能力。坚持把法治作为治国理政的基本方式，是党领导人民实行法治成功经验的总结运用，是对我国古代法制传统和成败得失的择善而用，是对世界上优秀法治文明成果的学习借鉴，是推进国家治理现代化的主要路径，标志着党的国家治理能力的新跃升。如何在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，如何推动从传统人治社会向现代法治国家的转型，如何在中国特色社会主义法治道路上建设法治国家，如何实现中国特色社会主义法治体系与国家治理体系的有机融合，如何把法治基本方式与其他治理方式综合运用，如何保证法治成为善治、成为人民幸福的卫士，如何把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面、不断提高党领导依法治国的能力和水平，等等，都是新的课题、新的探索、新的实践，都需要在国家治理现代化的进程中不断深化认识、提高能力、实现目标。
[1] 参见《学习时报》2014年11月10日，第1版。
[2] 《马克思恩格斯文集》第2卷，人民出版社，2009，第567页。
[3] 参见《学习时报》2014年11月10日，第1版。
[4] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994，第146页。
[5] 习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。
[6] 《马克思恩格斯文集》第4卷，人民出版社，2009，第111页。
[7] 《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，2012，第187页。
[8] 《新语·无为》。
[9] 习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。
[10] 《马克思恩格斯文集》第4卷，人民出版社，2009，第307页。
[11] 习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2014年10月29日，第2版。
[12] 习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。
[13] 习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。
[14] 习近平：《在庆祝澳门回归祖国15周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》2014年12月21日，第2版。
[15] 《中共中央国务院印发〈关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见〉》，《人民日报》2015年2月2日，第1版。
[16] 习近平：《科学统筹突出重点对准焦距 让人民对改革有更多获得感》，《人民日报》2015年2月28日，第1版。
[17] 习近平：《领导干部要做尊法守法学法用法的模范 带动全党全国共同全面推进依法治国》，《人民日报》2015年2月3日，第1版。