第二节 政策议程设置的多重视角

公共政策是以政府为主的、多元主体参与的一项丰富多彩的实践活动，其内容涉及政治、经济、社会、文化等诸多方面。它不局限于现存的某一学科，而是全新的跨学科领域，[27]“所有学科，尤其是社会科学学科都与这一研究有关”[28]。公共政策议程设置是公共政策的重要内容，同样需要多学科知识作为铺垫。如传播学重视公众、媒体与政府之间关系，研究媒体议程—公众议程—政策议程之间的互动变化。政治系统理论重视影响议程设置的一般性因素及总体变化过程。社会学关注于社会单元结构及人类行为变化的研究，尤其公共领域理论从市民社会、政治公共领域、公共权力领域之间的互动关系阐述了政策议程的形成过程。

一 传播学视角下的政策议程设置

无论是中国，还是西方发达资本主义国家，政治领袖、立法机关、行政机关、司法机关等核心政策主体在政策形成过程中发挥着极其重要的作用，但不能据此将公共政策议程设置简单地归结为权力精英的心智活动和意志体现。李普曼（Walter Lippmann）、科恩（Bernard Cohen）、阿尔蒙德（Gabriel A.Almond）、戴维斯（Dennis K.Davis）、麦库姆斯（Maxwell Mccombs）、肖（Donald Shaw）等人认为媒体对议题设置具有特殊作用，这一过程不仅涉及传播行为，还涉及集体政治行为。社会问题的强烈程度以及政策主体的价值取向、利益分配、力量对比、政治表达途径的差异等各种因素相互缠绕，使政策议程远比媒体议程复杂的多[29]，即从最初目标到最终结果之间漫长的转换过程中，政策制定过程是相当复杂的。[30]与政策学家不同，传播学家的努力不在于挖掘和显示政策制定过程的复杂因素，而是渲染媒体议程的作用，并视之为社会问题和政策议程的中间环节，从而形成媒体议程、公众议程到政策议程的递进模式。

议程设置过程的复杂性、多变性使任何一个万能式的模型构建都有潜在失败的可能。这些复杂性带来的设置转向在詹姆斯·迪林（James W.Dearing）、埃弗雷特·罗杰斯（Everett M.Rogers）的议程模式中也有所体现。[31]

迪林、罗杰斯根据其他学者的研究成果将议程设置的过程分为媒体议程、公众议程和政策议程三个主要构成部分，且三个议程之间的互动转化离不开环境因素（见图1-1）。特定的政治文化对公众及决策者的价值观念、思维方式、参与方式等具有潜移默化的熏陶作用；社会条件为人们生活方式、组织方式、交往方式奠定了基础；经济条件也影响着人们市场交易行为。在环境诸多因素中，对议程设置影响最大、最直接的是焦点事件或社会问题。问题的产生和递变所产生的不均衡冲击能吸引媒体及民众的注意力。问题的关注程度本身也是社会价值的折射，决定了民众需求的导向，也为媒体议程向公众议程转化创造条件。另一个因素是社会精英和公众对媒体议程、公众议程及政策议程的影响。这种关系是双向的，议程设置对社会精英和公众需求的满足程度实际又消减或激化下一轮参与状况。[32]

议程设置过程是议题倡议者为获得媒体、公众和政策精英注意而展开的竞争过程。在媒体议程设置环节，编辑、新闻审稿人及新闻审查制度使媒体在议题博弈中具有“守门人”的功能，属性、框架、显要性、导向需求等理论较好地阐述了议题从媒体议程向公众议程的转移。媒体议程带来公众议程的显著性变化，是否意味着政策议程也有类似的变化？这种情况比较复杂。从影响路径看，存在“媒体议程—政策议程”、 “媒体议程—公众议程—政策议程”、“政策议程—媒体议程”等多种衍生模式。多向度的演进方式突破了简单的线性关系，为此迪林和罗杰斯运用“循环性模式（recursivity）”来阐释议程设置的全过程，即媒体议程对政策议程产生影响的同时，政策议程对公共议程以及公众行为也产生影响。[33]

大众媒体对政策议程设置的影响既是直接的，也是间接的。在政策制定过程中，新闻媒体是重要的参与者，他们通过强调一些问题或轻视一些问题，从而塑造了一个政策问题的公共舆论背景。“媒介有利于促进议题进入系统议程，同时也增加了议程进入制度议程的机率。”[34]大众媒体对政策议程设置存在三层递进影响：首先，媒体对某一问题的渲染，使该问题能够从众多问题中脱颖而出，成为公众和决策者关注的对象。其次，媒体不仅告诉人们想什么（内容），还影响人们如何去想（态度）。媒体传播寓含了信息的再加工过程，记者、编辑等人的认知和态度对公众看待政策问题的态度和价值观产生了潜移默化的影响。最后，媒体的影响已经内化为政策主体的思想和信念的一部分，影响和支配政策主体的行为选择。然而，大众媒体对政策主体的影响并不是一种简单的、直接的关系。一方面，记者需要新闻源，而政策制定者需要媒体宣传他们的提议和活动，表现为两者之间的共需关系。另一方面，媒体与政策制定者之间的需求、定位及时间安排等方面又具有不相容性。新闻主义追求新意的嗜好常常凌驾于经常讨论的严肃问题之上，媒体与政策之间缺乏连贯性——“在记者们（需立即做出报道）和政策制定者（需三思后决策）之间存在一种间断性的脱节。”[35]弗兰克·鲍姆加特纳（Frank R.Baumgartner）和布赖恩·琼斯（Bryan D.Jones）也关注媒体报道的间接性与政府机构决策的间断性之间的联系，其讨论的重点是媒体议程对政策议程的极化影响及造成政策议程模式的变化。媒体对政策议程的关注往往造成“欢宴（撑死）”和“饥荒（饿死）”的不均衡效果。有些重要的政治问题在隐匿多年后重新被提起，并被媒体竞相报道，加剧了政策议程运行的不稳定性。有时某一个议题在媒体上陡然消失。这些戏剧化的变化容易造成政策企业家对媒体的轻藐，但也不失为预测政策变化趋势的“晴雨表”。媒体注意力有时领先或落后于政府议程的注意力，抛去任何简单的因果分析，这些变量之间相互影响，恰恰强化了“正反馈模式”和“间断均衡模式”[36]。

政策议程对媒体议程或公众议程的影响也是显著的。类似于罗杰·科布（Roger W.Cobb）等人提出的“动员模式（mobilization model）”，议题在政府内部获得正式议程地位后，为争取公众支持，将议题从正式议程拓展到公众议程。在这一过程中，总统、国会议员、行政官僚的观点与态度都可能成为媒体议程和公众议程的来源。[37]托马斯·伯克兰德（Thomas A.Birkland）认为“利益团体寻求让他们喜欢的问题构建进入媒介以扩大影响，民选和委任的官员也使用媒体去影响辩论”[38]。如总统掌握资源之一就是对公众注意力的控制权，哪怕是出席招待会的讲话都可能引发全国性的议程。美国总统特迪·罗斯福（Theodore Roosevelt）在建设医院项目上就扮演着传教士的作用。卡特（James Carter）总统给交通部长布洛克·亚当斯（Brock Adams）一张手写的便条明显地在整个美国运输共同体中引起了一场形式惊人的波动。[39]尼克松总统1970年在国情咨文报告中的15个议题议程对《纽约时报》《华盛顿邮报》及两家全国电视网在下一个月的新闻报道产生了影响。除国家领导人外，公共信息官员及其他公关专家在影响媒体议程和公众议程方面也发挥着积极作用。[40]

二 政治学视角下的政策议程设置

从20世纪50年代起，公共政策学开始作为一个新的研究领域受到学界的广泛关注。无论从研究者的文化背景，还是研究的方法与内容，政治学与公共政策学之间的叠合与交错很难作出一个明确的划分。从政治学视角来研究公共政策将是一个宽泛的范围，但如果聚焦于政策议程，探讨的范围则狭小得多。

政策议程是一个动态过程，是政策系统对外部要求的回应。“代议制民主理论把公意的表达看成是对政治系统的 ‘输入’，经过政策过程的各个环节，形成作为 ‘输出’的政策结果。”[41]戴维·伊斯顿（David Easton）首先借用生物有机体与环境的交互关系来研究政治过程，提出了政治系统理论（见图1-2）。伊斯顿认为，政治系统所嵌入的环境无论是持续变化，还是相对稳定，各因素对政治系统的功能都会产生干扰。在交互过程中，这些干扰因素通过传导媒介对政治系统形成一种持续性的压力。[42]如果政治系统具有较强的自我调适能力，就会与环境发展保持正向的良性共振。相反，如果系统内部某些环节“无法充分应对旧有的、稳定的压力，系统就会面临崩溃的危险”。

在系统模型中，政治系统与外部环境之间存在着复杂的相互渗透关系，无论两者之间的联结是多么微弱或形式的多样性，都无法用现有、暂时的关系替代动态的永恒，也不能将动态的续变逆化为简单、生硬的静态分析。蕴于环境的干扰因素透过政治系统边界形成了“交换”或“交往”（tansaction），这种联结关系就表现为系统的输入（input）。按照伊斯顿的观点，系统输入的功能指向表现为“需求”和“支持”。前者主要包括产品和服务分配、行为管制、增税或减税以及对其他形式的资源提取、传递信息、参与政治过程或社会集团的代表权更为平等、加强社会安定和秩序等方面的要求；后者包括两类：一类是积极参与投票、竞选等活动，表现为一种政治资源的支持；二类是遵守法律、政策及对现有秩序合法性的认可，表现为顺从者支持或服从者支持。[43]不过，输入环节体现了更多的包容性，不仅仅是变量的概括式描述，还应潜在地包含了“系统外部的，以任何方式改变、调整或影响系统的所有事件”。另外，输入也包括“内输入（withinputs）”，如政治系统内部的总统、议员、行政官员、法官等政治精英的影响。面对环境产生的多种并行的需求（parallel demands），系统只能对这些需求做出串联式的回应（respond only serially）。[44]

在政治系统中，与输入相对的一个环节就是输出（output），这包括四种：（1）资源的提取，如贡品、战利品、税收或个人服役等；（2）多种多样的行为管制；（3）分配产品、服务、机会、荣誉、地位等；（4）象征性输出，如价值观、政治象征、各种政策及意图等。[45]系统输出的大小或优劣体现了政治系统资源配置效率和系统整体功能的优化程度，当系统所容纳解决问题的可能性低于系统继续生存所必须的限度时，就会使系统整合（systemintegration）产生持续失调，并陷入危机状态。[46]

从政治系统的运行逻辑看，在系统的输入与输出之间还存在一个内在转化过程，这包括四方面的功能：一是利益表达，即利益集团或个人提出的政策要求；二是利益综合，即将多种利益表达综合成数个重大的政策选择方案；三是政策制订，即按照政治系统“宪法”或精神来制定各种政策；四是政策实施，即制定后的政策需要政府行政机构来实施。[47]

政治系统的开放性、包容性与政策过程的阶段性、递进性有机结合有利于克服理性决策的不足，是对具体政策制定的微观式、应对式的惯性偏见的一种纠正，但客观世界的复杂性导致了系统构建的多层次和嵌置性特点，使系统分析趋于复杂。系统的庞杂性不能迷失其本质诉求：一是系统的工具性特点，体现了公共决策的科学性和合理性。二是系统的服务性特点，反映了社会民众的要求。如果系统的政策输出为公众所认可、接受和支持，则体现了政策的合法性过程，也在根本上体现了政治系统的合法性。“在任何政治系统中，均存在着两种层次的政策合法化，第一层次为政策系统取得统治正当性的过程；第二层次为政策取得法定地位的过程。”[48]政治系统与公共政策之间存在双向的互动关系，政治系统的合法性有利于增加公共政策的权威和认可，同样有效的政策产品输出也有利于扩大政治系统的合法性。

政治系统理论超脱了个人行为和组织行为的细琐分析，旨在建立一个包容众多因素的分析框架，但系统理论仅仅是一个分析问题的逻辑框架，在不同政治环境下政策议程设置的内容和作用方式有所差异。基于此，多元主义、精英主义和参与式民主理论等政治思想流派对政治决策的运转过程提出了种种假设，为政策议程理论的丰富与发展提供了多角度思考与借鉴。这些将在后文中作具体阐述。

三 社会学视角下的政策议程设置

社会学是从社会整体出发，关注人类的社会结构与活动规律，具有深刻的人文关怀和实践取向。在人类发展历程中，国家作为上层建筑物渐渐从社会母体中脱离出来，但功能性的划分并没有切断两者之间千丝万缕的联系。社会丛生的各种问题和偏差往往在社会系统内部无法实现自我解决和调适，最终向政治系统提出诉求，而政府为获得合法性认可和支持，必然对这种诉求作出回应。公共政策作为政治系统的功能性输出之一，是政治回应社会的具体表现形式。在社会与国家的对流互动中，政策议程活动及其逻辑延伸性活动在社会问题、社会分层及公共领域结构等方面生动地演示了这种动态关系。

从早期人类到现在，困惑人们的问题并不因生产力的提高和活动范围的扩大而减少。有些问题，如人种的繁衍，可以在家庭组织内实现。大企业积累了越来越多的资源，在职工生活、福利方面能够承担着更多的责任。那些有持续影响而个人解决乏力的问题，诸如失业、破产、污染、教育、医疗，只能交给政府解决或听之任之。无论是重市场、轻政府的自由资本主义国家，还是重政府、轻市场的福利主义国家，政府一直扮演着不可或缺且也令人质疑的角色。瓦塞拉普（K.Wasserrab）指出，广义的社会政策涉及国民福利、文化、教育、人口、健康、国民精神以及伦理、宗教生活等诸多方面，狭义的社会政策只以救助劳动阶级及贫困人口的生活为目的[49]。1942年11月，英国经济学家贝弗里奇（William Beveridge）为消除贫困、肮脏、无知和懒散等五大社会弊病，制定了著名的社会保障计划——《社会保险及有关服务》，此后英国开始走向福利国家的道路。在现实条件下，政府有限供给产品的能力与巨大的社会需求之间一直处于恒定的“赤字”状态。“在这成千上万的要求中，只有一小部分得到了政治制定者的认真考虑。”[50]政府或少数政治精英掌握了价值分配权，扮演着政策产品“供给方”，社会群体则处于政策产品的“需求方”，为获得有利的分配价值，运用正式规则或非正式手段相互竞争。对于社会个体而言，“若要出名、有钱、有权，必须掌握主要的政治组织机构。因为在很大程度上，人们在政治组织机构中占据的位置，决定了他们拥有并保持那些有价值的体验和经验的机会。”[51]马克思·韦伯（Max Weber）将竞争分为三类：斗争、竞争和选择。斗争是一种社会关系，即“行为以不顾合作者或合作者们的反对，而企图去实现自己的意志为取向”。“和平的”斗争又叫“竞争”，因为它在形式上和平地谋求自己能拥有别人也渴求的支配权。“有规则的竞争”是以一种制度为目的和手段的竞争。“个人或者某几类人为了生活或者生存机会而进行的、在意向上没有斗争企图的互相对抗的（不稳定的）生存斗争”，可称之为“选择”[52]。这样，社会群体竞相影响公共政策形成的过程就是政策议程设置过程。从社会问题到公共问题再到公共政策问题，社会系统中的个体或群体组织与决策者之间形成了错综复杂的联系，其中还涉及了选举活动、政党活动、利益团体活动等。

在一般条件下，社会个人的问题或活动难以导致政策输出，而社会群体、阶层甚至社会全体的利益诉求更容易引发政府组织的关注，并为政策意志的形成披上合法性的外衣。对于社会分层研究，马克思和韦伯分别从内在本质、构成要素和表现形式作出了卓有成效的探讨。马克思对社会生产中的内在因素进行分析，认为人们在社会生产体系中处于不同的地位，就形成差异性的分层。于是，在资本主义时代，“整个社会日益分裂为两大敌对的阵营，分裂为两大相互直接对立的阶级：资产阶级和无产阶级”[53]。尽管每一阶级内部还存在不同的分层，没有牢固的社会根基，这些过渡性的中间阶级终究会融入资本主义社会的两大阶级阵营。经济基础决定上层建筑，不同的执政阶级就表现出与其经济利益相协配的价值取向和政策方针。19世纪40年代，马克思在谈到小资产阶级民主派与小店主之间的关系时指出，“他们的思想不能越出小资产者的生活所越不出的界限，因此他们在理论上得出的任务和解决办法，也就是小资产者的物质利益和社会地位在实际生活上引导他们得出的任务和解决办法”[54]。对于决策者的自我指向和阶级偏私，美国学者戴伊这样描述，“像我们所有人一样，政策制定者们受到社会财富和收入分配状况的影响，受到组织制度权力结构的影响，还受到社会职位、地位分层的影响。……能够决定哪些问题需要决策，以及哪些问题永远也不需要成为问题”[55]。为消除决策的不公平待遇，马克思主义给出的答案是对整个国家机器（决策体系）进行彻底改造，使广大无产阶级能够当家做主，从根本上获得控制政策议程的权力。韦伯认为从经济角度考察社会分层和社会不平等是必要的，但社会是一个复杂的、多层面的统一体，由此推导出与财富、声誉、权力相对应的经济、社会和政治三大领域的不平等，即“三位一体分层模式”。我国有学者认为马克思的分层理论与韦伯的分层理论并无本质差异，只是前者着重于因变量依据，后者着重于应变量依据。另外，导致社会分层的原因在于获取资源的能力与获取资源的机会存在差异。[56]能力的获取与主观或个体因素相关，而机会的获取则超越了自身的限度，包括对政治系统的要求等。韦伯认为“民主的行政管理”之所以称之为“民主的”源于两方面原因：（1）所有人原则上都具有领导共同事务的资格；（2）命令权力的范围要降到最低的程度。为此，将一切重要的、实质的决定留给全体成员去做决议，“经常性事务的执行”交给干部们去完成。[57]这意味着消除社会不平等的一个重要前提是公民获得平等的政策决策的接近权。

对于社会领域的研究，比较典型的是德国著名哲学家、社会理论家、法兰克福学派的代表人物哈贝马斯提出的“公共领域理论”，他认为在市民社会领域与公共权力领域之间还存在一个中介领域——“政治公共领域”，该领域是私人领域的一部分，对所有公民开放，并以协商谈话和批判性为特征，对国家与社会的需求进行调节。交往行动主体之间为获得共识与理解必须存在这样的预设条件：主体之间的沟通不是通过简单的“是”或“否”的意见表达来衡量有效性。相反，存在一个协商性辩护的过程，即个体成为交往共同体中的一成员，在时间、空间不成为阻碍条件下进行充分的意见表达，可以根据自己的真实意愿而非法律规范指向发表看法或自我辩护，同时尊重别人言语权利，至少不能压制他人的话语自由。协商允许存在意见冲突，但不可存在暴力征服。[58]显然，公共领域理论对政策议程的主要贡献是在社会与政府之间凌驾了一个自由、开放的沟通桥梁，有利于反映、汇聚、放大市民社会的要求，形成“提出并处理全社会问题的共振板”。

以此为视角，哈贝马斯还对系统理论进行了批判，他认为系统的生命力在于开放性，系统理论宣扬的开放性与内在的封闭性之间存在悖论，“系统理论并没有为它自己的民主理论提供任何框架，因为它把政治和法律划分成不同的循环封闭的功能系统，对政治过程根本上是从自我导控的行政权力的角度加以分析的。……在这种自组织封闭面前，很难解释政治系统怎么可能对整个社会起整合作用，即使它的特有功能据说是发挥导控作用、以 ‘对环境友好的’方式对彼此偏离的诸功能系统进行相互调整，并消除这些系统的内部扰动”[59]。在诸多子系统构成的网络中，各功能系统在获得自主性的同时，因有“自己特有的代码”和“彼此间无法转译的语义内容”而丧失彼此直接交往的能力。各个自主的、自我指涉的单元系统深陷于自身封闭的语义边界之内，这样造成特殊语言对普遍语言的侵蚀，使它们无法用共同语言向所有系统表征同一性，“在这样的前提下，政治公共领域已经无法构成一块这样的（提出并处理全社会问题的）共振板，因为它和公民公众集体一起都是与权力代码相耦合的、都是用象征性政治来敷衍的”[60]。因此，哈贝马斯借用彼得斯（Peters）的模式对受法治国调节的权力循环提出建设性建议，即“政治体系的交往过程和决策过程是沿着一根中心——边缘轴线排列、由一个 ‘闸门’系统赋予结构、以两种解决问题模式作为特征的”[61]。这一分析模式将社会学结构分析与政治系统理论紧密结合起来，赋予了政策议程新的内涵。议会、政府、法院等传统的权力组织，以及其他各种建制（如大学、协会、社团、福利组织、公益组织、教会）被融为一体，开辟了从社会边缘到决策核心的狭长通道。