第1章 导论

改革开放40多年来，我国城乡间、地区间、产业间抑或部门间的人口流动直接影响了人口和劳动力等要素在空间上的动态布局，不仅关系到要素和资源的配置效率、产业的空间布局、产业结构的优化（尤其是产业高端化的实现）、区域协调发展、以人为核心的新型城镇化的推进及其质量的提升等，而且关系到我国人民美好生活的实现、当前发展不平衡不充分的有效缓解以及经济发展由高速增长阶段向高质量发展阶段的转变。根据历年《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》，我国流动人口总量在2011—2019年总体呈现增长态势，由2011年的2.30亿人增长至2019年的2.36亿人。在这一过程中，发达地区尤其是东部沿海地区和大中城市成为流动人口的重要集聚地。

更进一步来看，我国长期以来在经济转轨过程中所经历的人口与劳动力流动，既是一种社会发展现象，也是一种经济转轨现象，这一特征在中国发达地区尤其是长三角、珠三角等东部沿海地区更为显著。在这一过程中，我国的流动人口自身以及相关社会经济政策的特点凸显了其与发达经济体、新兴市场国家的差异化特征，在一定程度上可谓规模最大、范围最广、内容最复杂、迁徙模式最特殊且内在与外在的差异性最大。这里进一步就人口和劳动力流动的影响因素而言，中华人民共和国成立70多年来，人口与劳动力流动既离不开中央政府的宏观政策演进，也与地方政府的微观规制措施密不可分，更有意思的是，中央层面的政策变迁和地方层面的微观规制在人口流动中起到了十分微妙的作用，在一定程度上这一系列宏观调控与微观规制是外流人口、城市居民、中央政府与地方政府多重主体动态博弈的最终结果。习近平总书记在2017年10月18日所做的十九大报告中明确指出，十八大以来的五年，“城镇化率年均提高一点二个百分点，八千多万农业转移人口成为城镇居民”；需要进一步“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。2018年，“加快农业转移人口市民化”“提高新型城镇化质量”等内容又出现在李克强总理所做的政府工作报告中。2019年，“抓好农业转移人口落户，推动城镇基本公共服务覆盖常住人口”以及“深化医保支付方式改革，优化医保支出结构。抓紧落实和完善跨省异地就医直接结算政策，尽快使异地就医患者在所有定点医院能持卡看病、即时结算，切实便利流动人口和随迁老人”等再一次成为李克强总理所做的政府工作报告的重要内容。这也足见人口流动、新型城镇化及其相应的配套政策等在我国经济社会发展中的重要作用。

流动人口政策对于作为中国经济动力引擎之一的长三角地区^[1]的作用和影响同样非常重要。然而，长期以来，长三角地区流动人口政策呈现什么样的演化脉络？其演进过程是否曲折？在政策变迁过程中做了哪些大的调整与改进？其内在演变机理是什么？现状又如何？这一系列政策安排给长三角地区的人口流动、区域经济发展乃至中国宏观经济带来了什么样的效应和影响？其与美国、欧盟和日本等发达国家和地区以及国内其他区域（如珠三角地区、京津冀地区等）之间具有哪些共性和差异化特征？长三角地区内部不同省份以及不同城市之间的一般性体现在哪些方面？其特殊性又何在？长三角地区的流动人口政策以及实践是否领先于全国的政策安排和政策供给？换言之，是否具有一定的政策领先性和前瞻性？还存在什么样的突出问题与矛盾？伴随流动人口出现的新形势和新情况，未来政策又该走向何方？长三角地区的流动人口政策实践是否为其他地区乃至全国的政策安排带来了可供借鉴的调控思路和启示？又应做出什么样的改革、调整或新的制度安排？这一系列问题构成了本书的逻辑出发点和落脚点。

这里值得说明的是，笔者认为，严格意义上，“政策”通常是一个宏观范畴的界定，然而在我国学界、政界乃至社会各界对此并未严格地加以区分，进而时常将区域、省级、市级、县（区）级等各级政府出台的相关规定和措施，甚至对某一社会经济运行的微观规制或微观干预也纳入“政策”范畴（宋洪远等，2002）。此外，还有学者直接采用“微观经济政策”这一表述（高鸿业，2011）。因此，尽管本书在长三角地区流动人口政策研究过程中依然采用了“政策”这一表述，但这里更为偏向的是中观区域层面的政策规制或干预，甚至是区域内部不同省市对流动人口管理和服务的微观规制措施和办法，而不同于中央政府及其直属部门的宏观社会经济政策（樊士德和魏枫，2014）。