第四节　衡量标准

《纲要》明确法治政府建设的总体目标是，“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，又同时提出法治政府建设的七个衡量标准，即政府职能依法全面履行、依法行政制度体系完备、行政决策科学民主合法、宪法法律严格公正实施、行政权力规范透明运行、人民权益切实有效保障、依法行政能力普遍提高。法治政府的衡量标准将构成具体的评价依据，使法治政府建设在具有理论高度和理想目标的同时，也强调具体化、操作性，达到“可操作”“可评价”“可感知”“接地气”的效果。

一、政府职能依法全面履行

近些年来，尽管行政管理体制改革一直深入推进，也取得了一定成效，但政府职能转变不到位，政府职能“越位”“错位”“缺位”的问题一直为社会所“诟病”。建设法治政府，必须切实解决政府职能转变到位、履行职能到位的问题。法治政府基本建成的第一个衡量标准就是政府职能依法全面履行。

政府职能是否依法全面履行，前提是政府职能的科学定位问题。党的十六大报告提出，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，减少和规范行政审批。国务院2004年印发的《全面推进依法行政实施纲要》提出，转变政府职能，深化行政管理体制改革，依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，对新时期的政府职能作了新的科学界定。《纲要》根据党的十八届三中全会《决定》精神，提出政府的职能应当定位为：宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。其次是衡量评价中央政府及其部门的宏观调控、制度设定职责和必要的执法权是否依法全面正确履行，衡量评价各级地方政府市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职能是否依法全面正确履行。再者，衡量评价政企分开、政资分开、政事分开、政社分开是否实现，简政放权、放管结合、优化服务的实际效果和社会反映如何，政府与市场、政府与社会的关系是否基本理顺。

二、依法行政制度体系完备

《纲要》明确法治政府基本建成的总体目标之一是政府权责法定，如何实现政府权责法定，前提是依法行政制度体系完备，行政机关行使权力、履行职责、承担责任有所遵循，而不能是随心所欲、自由裁量、有权无责。依法行政制度体系完备具有以下两层含义：

一是依法行政制度体系更加严密。2011年，时任全国人大常委会委员长吴邦国同志宣布，以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设各方面已经实现有法可依。可以说，依法行政的制度体系总体形成。但是，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系，对构建依法行政制度体系提出了新的更高要求。《纲要》提出，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化；完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度；围绕党和国家中心工作，加快推进完善社会主义市场经济体制，发展社会主义民主政治，建设社会主义先进文化，创新社会治理，保障公民权利和改善民生，维护国家安全，保护生态环境和加强政府自身建设等领域的政府立法；完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束，等等。《纲要》提出的上述制度建设任务，都要如期完成。

二是依法行政制度建设质量更高。十八届四中全会《决定》强调建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。因此，《纲要》提出，提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型。依法行政制度体系不仅要系统完备，而且要科学规范、运行有效、切实管用。

三、行政决策科学民主合法

行政决策是行政权力的运行起点，违法决策、盲目决策、一意孤行决策所造成的损失和恶劣影响往往巨大且难以挽回，必须切实加以规范。党的十六大报告提出，要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。党的十七大报告提出，推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。党的十八大报告提出，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。党的十八届四中全会《决定》对健全依法决策机制作了更明确的规定。因此，《纲要》把推进行政决策科学化、民主化、法治化作为法治政府建设的重要内容，行政决策科学民主合法成为衡量法治政府基本建成的重要标准之一。它有下列含义：

行政决策科学，就是衡量行政决策是否体现创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，做到坚持从实际出发，尊重科学知识和规律，运用科学方法，积极发挥各方面专家和智库的专业作用，保证行政决策符合经济社会发展的客观需要，不违背经济社会发展的客观规律。行政决策民主，就是衡量行政决策是否做到坚持贯彻落实群众路线，充分听取社会各方面意见，保障人民群众通过多种途径参与决策，坚持民主集中制，充分反映民意、广泛集中民智，使决策符合最广大人民群众的根本利益。行政决策合法，就是衡量行政决策是否做到严格遵守法定权限，履行法律法规规定的决策法定程序，坚持职权法定、权责统一，保证决策从程序到实体符合宪法法律规定。

四、宪法法律严格公正实施

党的十八届四中全会《决定》提出全面推进依法治国的总抓手是建设中国特色社会主义法治体系，强调形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。坚持严格规范公正文明执法，是形成高效法治实施体系的重要内容。目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了有法可依的问题。如何确保法律得到全面严格实施，已成为全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的关键所在。习近平总书记强调，必须加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究。在我国，各级行政机关承担着经济、政治、文化、社会、生态文明建设各个领域的繁重管理任务，担负着贯彻实施宪法和法律的重要职责。行政机关的执法能力和执法水平如何，很大程度影响着法治政府建设进程。因此，宪法法律能否得到严格公正实施是衡量法治政府建设成效的重要标准。

五、行政权力规范透明运行

党的十八届四中全会《决定》提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。《纲要》明确提出，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。阳光是最好的防腐剂，权力只有公开透明运行、受到有效监督制约，才能防止被滥用，才能防止权力腐化。衡量政府是否廉洁，标准是行政权力能否规范透明运行；要求政府廉洁，必须加强对行政权力运行的规范和监督，这是建设法治政府的关键。如何促进行政权力规范透明运行，《纲要》提出了以下举措：

一是大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。在全面梳理、清理调整、审核确认、优化流程的基础上，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式。通过公开权力清单、责任清单，让全社会来监督行政权力运行。

二是推动形成科学有效的行政权力运行制约和监督体系，健全惩治和预防腐败体系，使党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、行政监督、审计监督、社会监督和舆论监督等各方面监督形成整体合力，及时纠正损害公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为。

三是全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，等等。

六、人民权益切实有效保障

我国的一切权力属于人民，人民是国家和社会的主人。我们的政府是人民的政府，政府的权力来源于人民，是人民通过宪法和法律赋予的；人民赋予政府的权力，是确保用它来保护人民、为人民谋利益的。坚持全心全意为人民服务，依法维护人民权益，是建设法治政府的根本出发点和落脚点。人民权益能否切实得到有效保障，自然也是衡量法治政府建设成效的标准之一。人民权益切实有效保障，主要体现在两个方面：

一是行政机关在制度建设、行政决策、行政执法中切实维护人民权益。《纲要》提出，拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的，要采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式广泛听取意见；事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通，并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见；法律法规规章得到严格实施，各类违法行为得到及时查处和制裁，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障，等等。

二是人民群众的合法权益受到损害时能得到有效救济。《纲要》提出，要健全依法化解纠纷机制，加强行政复议，完善行政调解、行政裁决、仲裁制度，加强人民调解工作，改革信访工作制度，全面形成公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制，充分发挥行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用，依法有效化解社会矛盾纠纷，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。

七、依法行政能力普遍提高

中国古人曾讲过，“徒法不足以自行”，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。无论是宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等政府职责的依法全面履行，还是严格规范公正文明执法，都要靠各级行政机关工作人员来执行。行政机关工作人员依法行政能力的高低，直接决定法治政府建设的成败。行政机关工作人员中的领导干部是“关键少数”。习近平总书记讲过，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，必须抓住领导干部这个“关键少数”。行政机关工作人员特别是领导干部的依法行政能力是否得到普遍提高，也是衡量法治政府建设成效的一个重要标准。《纲要》对此提出了相关措施：树立重视法治素养和法治能力的用人导向，加强对政府工作人员的法治教育培训，完善法治能力考查测试制度，注重通过法治实践提高依法行政意识和能力，使政府工作人员特别是领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求，做尊法学法守法用法的模范，在法治轨道上全面推进政府各项工作。