第六条 【土地督察制度的原则规定】

国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。

【条文疏义】

为全面落实科学发展观，适应构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的要求，切实加强土地管理工作，完善土地执法监察体系，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），经国务院批准，建立国家土地督察制度。根据原国土资源部“三定”方案：国务院设立国家土地总督察，授权国家土地总督察对各省、各自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，落实耕地保护目标责任制，监督国家土地调控政策的实施。2006年7月13日，国务院办公厅正式印发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，标志着国家土地督察制度正式实施。多年来，国家土地督察机构在贯彻落实中央重大决策部署、严守耕地红线、督导节约集约、维护群众权益、督察改革试点等方面做了大量卓有成效的工作。

督察机构有以下职能：研究拟订国家土地督察工作的工作规则、工作制度、具体办法和管理制度，并负责组织实施；组织开展完善国家土地督察体制、制度的研究，拟定相关政策法规，加强制度建设；指导和监督检查国家土地督察局的工作，督促国家土地督察局全面履行监督检查职责，促进监督检查工作的有效开展；负责对国家土地督察局上报的省级以及计划单列市人民政府土地违法违规问题进行汇总和分析，提出处理意见和建议；负责土地违法违规责令限期整改的相关具体工作；负责土地督察工作重要信息的收集、整理、交流、上报等相关工作；加强与国家土地督察局的日常联系、情况沟通和信息反馈等工作；组织各国家土地督察局开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议，促进调研成果的应用和转化；协调国家土地督察局及其工作人员的派驻工作，负责国家土地督察局及其工作人员派驻的协调、联络和服务等具体管理工作；开展国家土地督察队伍建设工作，协助人事部门考核和管理国家土地督察局工作人员；承办国家土地总督察、副总督察交办的其他事项。

国家土地督察工作强化督察整改，对地方政府土地管理行为做到了“明察”和“严督”；提升督察站位，促进地方政府提高土地治理能力；锤炼了一支业务精通、作风硬朗的督察干部队伍。就维护群众利益而言，土地督察机构这些年来高度重视群众举报案件的处理工作，始终将维护群众合法权益作为一项重要内容，并且深入基层，走村到户了解民意，向当地政府提出建议性的反馈，帮助群众解决了很多实际困难。通过土地督察，大大增强了省级政府落实土地管理主体责任的意识，针对督察发现的问题，研究制定了一系列史上最严的土地管理政策，以铁的决心、铁的手腕、铁的纪律，严厉打击违法违规用地行为，使屡查屡犯问题逐渐销声匿迹，土地管理秩序大为改观。

展望未来，在全面依法治国的时代背景下，随着依法依规用地理念的宣传和严格监管的实施，各级政府的依法用地管理意识在不断增强，人民群众的土地权益意识和守法意识也在不断提高，这有利于我国土地管理事业的发展。国家土地督察机构将助推地方政府实现从“管理”土地到“治理”土地的观念和机制新跨越。土地督察工作将进一步规范、土地督察效能将进一步提升，督察机构在国家土地治理体系中的作用将进一步发挥出来。

总而言之，建立国家土地督察制度有利于加强土地监管，落实最严格的土地管理制度。此次修改《土地管理法》，明定国务院设立国家土地总督察，授权国家土地总督察对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，落实耕地保护目标责任制，监督国家土地调控政策的实施。国家土地总督察对国务院负责。这无疑是临时应急措施的法律定型化。

【典型案例】

土地督察局代表国家土地总督察履行监督检查职责

——陈某某、李某某等人非法占用农用地案[8]

基本案情

2012年3月，李某某等六人商议合伙在安岳县双龙街乡河湾村二社开设双龙建材厂。2012年3月4日，双龙建材厂与双龙街乡河湾村二社签订土地租用协议。3月12日，双龙建材厂以李某某的名义办理个体工商营业执照。3月29日，九名被告人在双龙建材厂未取得国土部门用地审批手续的情形下，非法占用农用地用于修建双龙建材厂。

4月6日，安岳县国土资源局接群众举报后，发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令李某某立即停止该违法行为，被告人接到通知书后拒绝停工，继续修建厂房。同年11月9日，安岳县国土资源局发出《行政处罚决定书》，责令双龙建材厂退还非法占有的土地5.52亩，并限在接到《行政处罚决定书》之日起15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2013年1月16日，安岳县国土资源局催告双龙建材厂履行处罚决定。

2013年5月8日、6月5日，河湾村二社、三社部分村民举报双龙建材厂违法建厂，请求有关单位查处。国家土地督察成都局接到信件后，要求资阳市国土资源局核查处理。九名被告人拒不执行安岳县国土资源局行政处罚决定，继续硬化地面、修建厂房和相关附属设施。9月20日，双龙建材厂在政府督促下停产。

9月19日至24日，资阳市国土资源局对双龙建材厂非法占地进行勘测，认定双龙建材厂总占地31.22亩，其中耕地9.29亩，基本农田（农用地）5.92亩；占地现状有钢架大棚建（构）筑物、硬化空地、车辆碾压地面及道路，原有耕地层（基本农田）已严重破坏，已造成土地破坏，种植条件已被严重毁坏。

法院审理

安岳县人民法院认为，被告人李某某等人违反土地管理法规，改变土地用途，共同非法占用农用地5.92亩，造成农用地种植条件被严重毁坏，其行为已触犯刑律，构成非法占用农用地罪，应当依法追究刑事责任。公诉机关指控的犯罪事实和罪名成立，法院予以支持。法院判决被告人李某某等人有期徒刑一年六个月至八个月不等，并处罚金。

案件评述

我国《土地管理法》规定了土地监督检查制度，是指土地行政管理部门依照法定权限、程序和方式，对本行政区域内单位和个人执行、遵守土地管理法律法规进行的监督检查，调查处理违反土地管理法律法规行为的行政执法活动。土地督察制度对于保护好我国土地资源，促进经济发展具有深远的意义。

派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。主要职责是：监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议；承办国土资源部及国家土地总督察交办的其他事项。

建立国家土地督察制度是党中央、国务院为了加强土地管理，实行世界上最严格的土地管理制度，而慎重作出的一个重大决策，其目的就是要加强中央对省级政府土地管理和利用情况的监督。土地督察制度是一种行政监督制度，其主体是行政系统内部机构，即国务院授权设立的专门机构。督察的对象是各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府，是对省级以及计划单列市人民政府的土地利用和管理的行为进行监督检查。

土地督察不同于国土资源管理部门内部的土地执法监察。我国《土地管理法》专门规定了土地监督检查制度，是指自然资源主管部门依照法定权限、程序和方式，对本行政区域内单位和个人执行、遵守土地管理法律法规的情况进行监督检查，并对违反土地管理法律法规行为进行调查处理的行政执法活动。土地执法监察的主体是县级以上自然资源主管部门，其监察对象在土地督察制度实施前，是一切与土地发生法律关系的单位和个人，包括行使土地审批和管理职能的地方各级人民政府及代表政府行使土地管理权的自然资源主管部门。

而土地督察实质上是把国务院对省级以及计划单列市人民政府的土地监督检查权从土地执法监察中分离出来，形成专门的督察制度，并在此基础上，国务院赋予土地督察机构更为宽泛、全面的督察职权。但是，土地督察并不取代自然资源主管部门依法享有的土地执法监察权。国家土地督察机构行使职权，不改变、不取代各级自然资源主管部门的监督检查和行政处罚等管理职权。

在本案中，土地督察部门接到群众的举报之后要求市国土资源局核查处理，充分体现了土地督察的职能。