第二节 宪法的产生与发展

从历史发展的进程看，宪法是诸法中产生较晚的，这是由于宪法的产生需要一个客观前提，即民主事实的存在。奴隶社会、封建社会虽也出现过一定形式的民主政体，但只是昙花一现，并非典型。人类历史上最早产生的具有典型意义的民主是资本主义民主，因此近代宪法是伴随着资产阶级革命取得胜利和资本主义国家纷纷建立而产生的。

一、近代宪法的产生与发展

近代宪法最早产生于资本主义国家，其中英、美、法等国家的宪法尤为典型。

（一）英国宪法

英国是世界上最早产生宪法的国家，但是英国又是一个不成文宪法国家，在法律表现形式上没有一部完整、统一的宪法典。因此所谓英国宪法，是以英国历史上不同时期颁布的宪法性文件作为基本内容，同时包含大量的宪法惯例及宪法判例。这些宪法性文件的颁布过程反映了英国宪法的产生与发展过程。

（二）美国宪法

美国宪法是世界上第一部成文宪法。独立战争期间，北美13个殖民地于1776年在费城会议上通过了《独立宣言》。宣言根据资产阶级启蒙思想家“天赋人权”的理论及“社会契约”的学说，宣告了资产阶级民主共和国的政治纲领，为美国宪法的制定打下了基础，被马克思称为世界上“第一个人权宣言”。1777年，13个殖民地的代表又制定了《邦联条例》并组成邦联，如同世界上大多数邦联一样，美国邦联只是走向统一的美国联邦国家的一种过渡形式。1787年5月，55名代表聚集费城召开制宪会议，至1787年9月17日，由坚持到最后的39名代表签署了宪法草案，经三分之二以上州批准后于1789年3月正式生效。美国宪法所确立的分权与制衡原则、总统制政体等为后来许多资本主义国家所效仿。美国宪法颁布以来，一直采取修正案方式修改。因此，1787年制定的宪法延续至今一直有效，是世界上历史最悠久的宪法之一。

（三）法国宪法

1789年法国爆发著名的资产阶级大革命，并且制定了法国历史上第一个宪法性文件即《人权和公民权宣言》，简称《人权宣言》。《人权宣言》吸收了资产阶级启蒙思想家的理论精华，提出了诸如“法律面前人人平等”“国民主权”“罪刑法定”“权力分立”等一系列民主与法治原则，具有划时代的历史意义。1791年法国制定了欧洲大陆第一部成文宪法，该宪法以《人权宣言》作为序言，是一部君主立宪制的宪法。法国历史上政局动荡剧烈，反映在宪法上至今已颁布过14部宪法，现行宪法为1958年宪法。

（四）其他资本主义国家的宪法

在英、美、法三国资产阶级革命和制宪活动的影响下，许多国家纷纷制定了本国宪法，其中影响比较深远的是日本和德国宪法。日本1889年的《大日本帝国宪法》是亚洲第一部宪法。日本现行宪法是第二次世界大战后于1946年制定的《日本国宪法》，这是一部深受美国影响的君主立宪制宪法。在世界宪政史上产生重要影响的德国宪法是1919年制定的《魏玛宪法》（全称为《德意志国宪法》），其突出贡献是把公民基本权利和义务以完整的形式正式纳入宪法之中。此前的宪法对公民权利与自由虽有规定，但仅限于人身权利和参政权利而不成体系。《魏玛宪法》将公民权利范围扩及社会、经济、文化权利，正式奠定了公民权利的宪法地位。《魏玛宪法》还规定限制私有制，扩大行政权力，在制宪史上具有近代宪法向现代宪法转变的划时代意义。

二、旧中国宪法的产生和发展

19世纪末，以郑观应为代表的改良主义思想家最早提出了立宪主张，而真正付诸立宪行动的即人们熟知的“戊戌变法”，从此揭开了旧中国立宪的序幕。

（一）清朝末期的立宪活动

康有为、梁启超等领导的“维新运动”虽然失败了，孙中山领导的资产阶级民主革命又开始兴起。迫于压力，清政府于1905年派大臣出洋考察各国宪法，后于1908年9月颁布《钦定宪法大纲》，这是我国历史上第一部宪法性文件。《钦定宪法大纲》确认了皇帝的绝对权力，具有浓厚的封建色彩，因而不得人心。1911年辛亥革命爆发，清政府又匆忙颁布了《宪法重大信条十九条》（简称《十九信条》），它较大地削减了皇帝的权力，基本上属于一部君主立宪制的宪法性文件，但因其落后于时代潮流，所以仍然摆脱不了灭亡的命运。1912年清帝退位，清朝末期的立宪活动也随之结束。

（二）中华民国的立宪活动

1912年孙中山领导的南京临时政府成立，标志着中华民国的诞生。为了保护辛亥革命的成果，约束袁世凯的政治野心，1912年3月11日，孙中山以临时大总统身份颁布了《中华民国临时约法》。这是我国历史上唯一的一部资产阶级共和国性质的宪法性文件，宣告“中华民国之主权，属于国民全体”，规定了人民享有的各项权利和自由，依据三权分立原则确立了国家各机关的权力和地位。袁世凯上台后，1913年10月31日国会通过了《中华民国宪法（草案）》，史称《天坛宪草》。《天坛宪草》没有按照袁世凯的提议实行总统制，而是采取对总统权力限制较多的责任内阁制，于是袁世凯在1914年1月10日下令解散国会，另行组织“约法会议”，于1914年5月1日制定出《中华民国约法》，史称《袁记约法》，规定总统独揽大权，实行独裁统治。袁世凯死后，军阀混战，曹锟于1923年10月10日就任总统，同时颁布《中华民国宪法》，史称《贿选宪法》。曹锟于1924年10月被冯玉祥赶下台后，段祺瑞把持政权，于1925年12月制定了胎死腹中的《中华民国宪法草案》。

随着北伐战争的胜利，1927年4月18日蒋介石重建国民政府，依据“以党治国”的方针和孙中山先生的建国三时期（即军政时期、训政时期、宪政时期）学说，于1928年颁布了《训政纲领》。在《训政纲领》基础上制定了《中华民国训政时期约法》，并于1931年6月1日颁布实施，确立了国民党一党专政和蒋介石个人独裁制度，其有效性一直持续到1946年《中华民国宪法》公布，是旧中国时期实施时间最长的宪法性文件。1936年5月5日国民党宪法起草委员会公布了新的宪法草案，史称《五五宪草》。抗战胜利后，内战爆发，1946年12月15日国民党召开“制宪国大”，通过了《中华民国宪法》并于1947年元旦正式实施。这部宪法以《五五宪草》为基础，规定实行责任内阁制，但总统握有较大权力，行政院、立法院由国民党把持，为国民党在大陆乃至台湾的统治确定了基本政治架构，是国民党在大陆统治时期颁布的最后一部宪法。

（三）革命根据地时期的宪法性文件

1927年中国共产党确立了农村包围城市，武装夺取政权的道路，开始创建革命根据地，建立民主政权，制定宪法性文件。1931年11月，在江西瑞金召开了第一次全国苏维埃代表大会，宣告中华苏维埃共和国成立并通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。大纲规定了工农民主专政的政权性质，实行民主集中制，确认工农群众民主权利，是我国历史上第一部由人民政权颁布的具有社会主义性质的宪法性文件。抗日战争爆发后，陕甘宁边区于1941年11月在第二届参议会上通过了《陕甘宁边区施政纲领》，为团结一致共同抗日，确立了著名的“三三制”政权组织原则。抗日战争胜利后，政治形势发生了重大变化，1946年4月陕甘宁边区第三届参议会通过了《陕甘宁边区宪法原则》，规定了人民代表会议制度、人民权利保护、独立行使司法权力等内容。革命根据地时期的宪法性文件是根据地民主经验的总结，为新中国成立后制定宪法和政权建设提供了宝贵的历史经验。

三、中华人民共和国宪法的产生与发展

（一）《中国人民政治协商会议共同纲领》

1949年中华人民共和国成立，阶级力量对比关系发生了根本性转变，需要以根本法的形式确认已经取得的胜利成果。然而由于全国解放战争尚未结束，人民群众参加普选经验不足等原因，召开普选的人民代表大会并制定宪法的条件尚不成熟。因此，新中国成立前夕中国共产党邀请各民主党派、各人民团体、各地区、各民族、人民解放军和华侨等各界人士，通过协商、推举方式产生代表635人，组成中国人民政治协商会议，临时行使国家最高权力。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。

《共同纲领》除序言外共7章60条，规定了我国国体为人民民主专政，政体为人民代表大会制度，规定了人民的权利和自由以及国家在经济、文化、教育、军事、外交和民族等各方面的基本政策。《共同纲领》尽管不是一部正式宪法，但是无论从内容上还是形式上都具有国家根本法的特征，起到了临时宪法的作用。

（二）1954年《宪法》

《共同纲领》颁布后，经过几年的发展，国家生活的各方面都发生了巨大变化，抗美援朝取得胜利，土地改革及“三反”“五反”等一系列运动提高了人民群众的政治素质，具备了制定正式宪法的成熟条件。1953年初中央人民政府委员会颁布《选举法》并逐步召开地方各级人民代表大会，同时成立以毛泽东同志为首的宪法起草委员会。宪法草案经8000多人讨论提出8900多条意见，修改后于1954年6月14日公布交付全国人民再次讨论。历时两个多月，约1.5亿人提出100多万条意见，又经多次修改后，于1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次全体会议以无记名投票方式一致通过，中华人民共和国的第一部宪法终于诞生了。1954年《宪法》除序言外，分为4章共106条。它确认我国是“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”，规定实行民主集中制的人民代表大会制度是我国基本政治制度，规定单一制为我国国家结构形式，确认了过渡时期的四种所有制形式——全民所有制、合作社所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制，规定了公民基本权利和义务，规定了国家主席的元首地位。1954年《宪法》的最大特点是既坚持了原则性，同时又具有极大的灵活性。比如在坚持社会主义的前提下，规定“逐步实现”社会主义工业化和“逐步完成”对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，并且在改造的步骤和方法上采取灵活多样的形式。

自1954年制定新中国第一部社会主义宪法以来，我国根据国家政治、经济与文化发展的需要，先后进行了三次全面修改、七次局部修改。

（三）1975年《宪法》

1975年1月17日召开的第四届全国人民代表大会第一次会议通过了1975年《宪法》。1975年《宪法》的产生背景决定了它是一部存在严重缺点和错误的宪法，这部宪法在内容上作了极左的规定，大幅度缩小了公民权利和自由的范围，条文数量及文字也锐减，全文仅30条、4300余字，法律用语逻辑含混，政治宣传色彩浓厚。

（四）1978年《宪法》

1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了1978年《宪法》。1978年《宪法》共4章60条，它在一定程度上纠正了1975年《宪法》中带有极左色彩的内容，如取消了“全面专政”的规定等，比1975年《宪法》前进了一步。但当时国家从“文化大革命”的影响中刚刚复苏，许多被颠倒的政治理论和是非观念尚未拨乱反正，还不能完全正确地总结“文化大革命”的经验教训。这就决定了1978年《宪法》不可能完全摆脱1975年《宪法》的影响，在内容上仍然不乏极左色彩的规定，表现形式上全文共60条、8000余字，仍显过简，宣传口号和语录式的词句依然存在。因此，可以说1978年《宪法》仍然是一部有明显缺点和错误的宪法。1978年《宪法》曾进行过两次局部修正。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，规定县级及县级以上各级人民代表大会设常务委员会，改地方各级革命委员会为各级人民政府，将县级人民代表大会代表由间接选举改为直接选举，将上下级人民检察院的关系由监督改为领导。1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议作出《关于修改〈中华人民共和国宪法〉第四十五条的决议》，取消了有关“大鸣、大放、大辩论、大字报”即“四大自由”的规定。

（五）1982年《宪法》

1.1982年《宪法》的产生

1978年12月党的十一届三中全会的召开是我国历史的转折点，1981年6月党的十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》总结了过去32年来正反两方面的经验教训，1982年9月党的十二大确定了全面开创社会主义现代化建设新局面的战略决策。为适应新时期的形势发展，必须对1978年《宪法》进行全面修改。1980年9月10日，第五届全国人民代表大会成立宪法修改委员会，于1982年2月提出《中华人民共和国宪法修改草案》讨论稿，经交付全民讨论广泛征求意见并多次修改后，于1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议获得通过。这是新中国成立后我国颁布的第四部宪法，也是现行宪法。

2.1982年《宪法》的特点

1982年《宪法》除序言外，分为总纲，公民的基本权利和义务，国家机构，国旗、国徽、首都，共4章138条。其特点主要是：

（1）总结了历史经验，以“四项基本原则”作为指导思想。

（2）进一步完善了国家机构体系，表现在扩大了全国人民代表大会常务委员会职权，恢复了国家主席设置，设立国家中央军事委员会等。

（3）加强了民主与法制建设，表现在扩大了公民权利和自由，恢复了法律面前一律平等原则，废除领导职务的终身制等。

（4）确认了经济体制改革已经取得的成果，如发展多种经济形式，扩大企业自主权，重视市场调节作用等。

（5）维护了国家统一和民族团结，表现在规定“国家在必要时得设立特别行政区”，扩大民族自治地方自治权限等。

1982年《宪法》并没有以1978年《宪法》为基础，而是继承和发展了1954年《宪法》，是一部较为完善并具有中国特色的宪法，推动了我国民主政治的发展。

3.1982年《宪法》的修改

从1982年《宪法》颁布实施后，全国人大总结了1978年以来宪法局部修改的经验，改变了过去基本上修改一次就重新颁布一次的做法，转而采取修正案的方式修改宪法。其最大特点是比较灵活，有助于维护宪法的稳定性。迄今我国对1982年《宪法》已经进行了五次修改，形成了52条宪法修正案。

1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案第1条和第2条，确立了私营经济的合法地位和土地使用权可以依照法律规定转让。

1993年3月29日，第八届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案第3条至第11条，确立了社会主义初级阶段理论和建设有中国特色社会主义理论的宪法地位；将农村集体经济的内容确定为“农村中的家庭联产承包为主的责任制”；将国营经济修改为国有经济；宣布“国家实行社会主义市场经济”；县级人民代表大会代表的任期由三年改为五年。

1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案第12条至第17条，确立了邓小平理论的宪法地位；明确宣布“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”；确立“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”；确立非公有制经济是“社会主义市场经济的重要组成部分”；将“反革命的活动”修改为“叛国和其他危害国家安全的犯罪活动”。

2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案，共14条，主要内容是：在宪法序言中写进“三个代表”思想，作为国家的指导思想；在宪法序言中规定政治文明建设，增加规定“社会主义事业的建设者”；规定合法的私有财产不受侵犯原则，完善了征收、征用制度；增加规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”；规定“国家尊重和保障人权”；把“戒严”改为“紧急状态”；扩大国家主席的职权，规定“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动”；把乡镇人大的任期由三年改为五年；增加规定国歌。

2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案第32条至第52条。修改的主要内容包括：（1）序言第7自然段增加“科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想”，“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，写入“贯彻新发展理念”和“社会文明、生态文明”，写入“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”；（2）序言第10自然段中“在长期的革命和建设过程中”修改为“在长期的革命、建设、改革过程中”，在爱国统一战线的组成中增加“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”；（3）序言第11自然段有关社会主义民族关系增加“和谐”，第4条各民族关系也增加“和谐”；（4）序言第12自然段中“中国革命和建设”修改为“中国革命、建设、改革”，在对外政策中增加“坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略”“推动构建人类命运共同体”；（5）第1条增加规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”；（6）第24条增加规定“国家倡导社会主义核心价值观”；（7）第27条增加规定“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”；（8）第79条关于国家主席、副主席任期删去“连续任职不得超过两届”；（9）第100条增加规定“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行”；（10）在第3章“国家机构”中增加“监察委员会”作为第7节，并对第3、62、63、65、67、89、101、103、104、107条进行相应修改，各级监察委员会是国家的监察机关，依照法律规定独立行使监察权，监察机关由人民代表大会产生，对它负责、受它监督，各级人大常委会组成人员不得担任监察机关的职务；（11）将第70条规定的全国人大专门委员会“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”。

通过对现行宪法的五次修改，进一步协调了宪法与社会生活的关系，推动了改革开放的发展。