三 波兰法治危机对欧盟宪政秩序基石的挑战

经过数十年的建设，通过欧洲一体化的不断扩大、深化与创新，在欧盟与成员国之间通过一系列创新型的宪法原则和制度体系，形成了一个法治共同体和一种自治的、独特的超国家的宪政秩序。[40]

欧盟宪政秩序的核心是欧盟与成员国关系的法律化，即通过一系列法律原则与制度，使得欧盟与成员国关系受法律规范的约束与调整，并通过司法化路径解决彼此之间的纠纷，从而确保欧洲一体化与欧盟运作建立在稳定的法律基础之上，尽可能避免因变动不居的政治因素的干扰而出现不稳定。欧盟宪政秩序的基石特别包括三个方面：一是授权原则与权能划分，二是欧盟法的优先效力原则，三是欧洲法院在解决涉及欧盟法争端上的权威性。如果这三个方面受到冲击，则欧盟的宪政秩序也必然会随之受到冲击。波兰法治危机对上述欧盟宪政秩序的三个基石中的两个，即欧盟法的优先效力原则与欧洲法院在欧盟法领域的权威性，都形成了直接的、公开的冲击与挑战。

（一）欧盟法的优先效力原则

迄今为止，欧盟在国家之上建立了一个稳定的、统一的、自治的超国家的法律秩序，即欧盟法律秩序。它通过创新性的制度建设，在欧盟与成员国之间建立了一个既不同于国内法律秩序，也不同于国际法律秩序的独特法律秩序。其核心基石之一便是由欧洲法院通过司法实践确立的优先效力原则。该原则赋予欧盟法相对于成员国法律的优先性，因而使得欧盟法在成员国内既能得到统一的实施，又能避免成员国之间因对待欧盟法的不同原则与立场而使之经常性地处于争议或不确定性之中。欧盟法的优先效力确保了欧洲一体化能够建立在法律基础上，使得成员国在制定国内政策时须遵守欧盟法，确保了欧洲一体化的有序性和稳定性。[41]

正是因为认识到欧盟法优先性原则在欧洲一体化中的重要作用，欧盟成员国在实践上整体认可了该原则，该原则已成为欧盟/欧共体宪政化的支柱原则之一。[42]当然，从实践来看，欧盟成员国也不是无条件地接受了欧盟法优先效力原则。这从《欧盟宪法条约（草案）》最初正式写入欧盟法优先效力原则到《里斯本条约》将之删去，只是在一个附件声明中认可欧盟法优先效力原则这一点就可以看出。[43]即便如此，在欧洲一体化的历史上，在波兰法治危机之前，还没有一个成员国公开地、正式地否定欧盟法的优先效力原则，在涉及欧盟法与国内法的关系时，各国法院大体遵循了一种对欧盟法友好解释的立场。[44]波兰宪法法院在挑战欧盟法优先效力原则方面则是创造了一个令人大吃一惊的先例。

2021年10月7日，应波兰政府之请，就《欧盟条约》第1条、第2条和第19条合宪性问题，波兰宪法法院作出了具有法律革命性质的裁决。由一个国家领导人向本国法院提起案件，质疑《欧盟条约》，在欧洲一体化历史上还是第一次，而由成员国宪法法院就已生效的《欧盟条约》的合宪性问题作出判决，在欧洲一体化历史上也是第一次。

该裁决挑战欧盟法优先效力原则的基本逻辑是，将《欧盟条约》的效力置于国内宪法的审查之下，从而否定了欧盟法是一个自治的法律体系。波兰宪法法院认为，《欧盟条约》如同波兰其他法律一样，在波兰境内，服从于波兰宪法的最高权威。这实际上是将欧盟法置于国内法院审查之下，并可以基于国内宪法对《欧盟条约》以及其他欧盟法进行审查。这从根本上否定了欧盟法的优先效力原则。不仅如此，波兰宪法法院的裁决还直接认为，《欧盟条约》第1条（第1小段和第2小段）、第2条和第19条第 1款第2小段相关规定违反波兰宪法，其理由是：这些条款要求波兰法院在超出欧盟权能的事项上绕过波兰国内法；要求国内法院适用与其宪法相冲突的条款；在评估波兰司法独立性问题上适用了不同的程序。[45]

《欧盟条约》第1条和第19条是欧洲一体化与欧盟运行的两个关键性条款，第1条规定了欧盟成员国授权欧盟以及欧盟行使所赋予权能的依据；第19条是欧盟司法体系发挥作用，以及在法治领域内对成员国司法有效性相关案件行使管辖权的法律依据。波兰宪法法院通过宣布这两条部分内容违反波兰宪法，就在实质上否定了《欧盟条约》这两个条款的优先效力，同时也否定了欧盟在法治事项上对波兰进行干预的权能，否定了欧洲法院在法治事项上的管辖权，以及它在欧盟法解释与适用上的权威性。在波兰加入欧盟17年后，波兰宪法法院宣告《欧盟条约》部分条款违反波兰宪法，是一个非常罕见的做法，还没有任何一个成员国在加入欧盟后作出过类似的判决或声明，这将使得《欧盟条约》在波兰的效力以及欧盟行动在波兰的合法性都处于不确定性之中，这对欧盟与欧洲一体化的影响是生死攸关的，是欧盟现在必须解决的一个急迫性问题。

从历史上看，波兰宪法法院一直没有正式承认欧盟法优先效力原则。在波兰加入欧盟后不久，波兰宪法法院就此问题发表过意见。在2005年K18/04案中，波兰宪法法院首先确认了波兰宪法的最高法律效力，认为宪法规范与欧盟法规定的可能冲突不能通过欧盟法优先效力原则来解决。[46]即使如此，当时的波兰宪法法院还是保持了必要的谨慎与克制，并没有直接否定直接效力原则，而是基于波兰宪法原则并在波兰宪法最高效力条件之下接受了欧盟法的优先性[47]，确定了该原则发挥作用的条件，对该原则的适用进行了适当的限制，并尽可能地避免两个法律体系之间出现冲突。这实际上确保了波兰宪法法院的立场不会影响欧盟法的效力与实施。但改革后的波兰宪法法院裁决则打破了欧盟法与波兰宪法之间的微妙平衡，使得二者之间关系的内在紧张性公开化，二者间的冲突成为一种现实的冲突。不论欧盟还是波兰都无法忽视这种冲突，除非有一方作出重大妥协与让步，波兰宪法法院的裁决会使欧盟宪政秩序及波兰与欧盟的关系陷入困局。

实际上，从波兰法治危机的进程来看，波兰不仅通过宪法法院的判决明确否认了欧盟法的优先效力原则，而且在处理法治危机案上，也以实际行动贯彻了波兰的这一立场。在欧盟委员会、欧洲法院多次明确指出波兰的司法改革违反了《欧盟条约》第2条和第19条规定的情况下，波兰以其国内宪法为依据为其改革作出的合法性辩护，对欧盟的有关要求、建议与决定置之不理，实际上是将国内宪法置于了欧盟法之上。

（二）不承认欧盟司法体系在欧盟法事项上的管辖权与权威

欧洲一体化的成功在很大程度上应归于欧盟独特的司法体系的设计与运行，它为欧盟法的统一解释与适用提供了制度上的保障，避免了传统国际法解释与适用上的多样性与实践中广泛存在的争议。在欧洲一体化的历史上，虽然对欧洲法院的部分裁决与立场存在分歧甚至争议，但是对于欧洲法院在欧盟法事项上的管辖权与其裁决的权威性，各成员国都给予了充分的尊重；也正是成员国的支持，欧洲法院才能在一体化进程中发挥作用。[48]波兰在法治危机过程中的行为与立场，第一次对欧洲司法体系的权威性与合法性提出了明确挑战。

挑战的第一个方面表现在对欧洲法院判决的消极甚至否定的立场上。在波兰法治危机事项上，欧盟委员会对波兰提出了多起违法之诉，波兰法院也向欧洲法院提起了多起初步裁决程序。在违法之诉中，欧洲法院多次判决波兰的司法改革违反了《欧盟条约》，要求波兰撤销其司法改革。波兰拒绝履行判决，一方面否认了欧盟法在这个问题上的约束力，另一方面也否定了欧洲法院在这个问题上的管辖权与裁决的效力。不仅如此，波兰政府还利用国内宪法法院为其不遵守欧洲法院判决提供了合法性支持。在2019年7月14日的裁决中，波兰宪法法院认为，欧洲法院对波兰争议的司法改革所施加的措施是不符合波兰宪法的[49]，否定了在该事项上欧洲法院裁决的约束力，实际上也否认了欧洲法院在此事项上的管辖权。

挑战的第二个方面在于对初步裁决机制适用的限制，这一限制破坏了欧洲法院与成员国法院司法合作与对话的基础与前提。2019年12月通过的“禁言法”，明确规定了一些可能会受到纪律处分的行为，其中就包括将任命参与新的国家司法委员会的法官的地位问题提交欧洲法院初步裁决的行为，这实质上限制了波兰法院与欧洲法院对话的通道。

在波兰法治危机中，最初波兰很多法院希望通过初步裁决程序，将欧洲法院的力量引入反对国内司法改革的斗争中，捍卫司法独立。但是，因C-558/18 和C-563/18初步裁决案引发了波兰针对提出初步裁决程序的法官的纪律行动[50]，波兰法院向欧洲法院提起初步裁决程序的动力受到了影响，同时这也是对司法独立的一种限制，削弱了与欧洲法院之间的联系与对话。[51]

实际上，自波兰司法改革启动以来，波兰宪法法院基本上未向欧洲法院提交初步裁决问题。在欧洲法院通过司法案例确立了关于法治与司法独立的标准后，波兰宪法法院也不认可这样的标准，甚至认为，宪法法院向欧洲法院提交有关欧盟法的初步裁决案件违反了其自身的义务。不仅如此，宪法法院还间接地宣告了欧洲法院在关于波兰最高法院纪律庭独立性的AK案中所做的裁决无效。[52]波兰宪法法院的这种立场，也压制了波兰法院提起初步裁决程序的积极性。

对欧盟法优先效力与欧盟司法体系有效性与权威性的质疑与对抗，对欧盟法律体系与宪政秩序是一个直接的冲击。如果在欧盟范围内不能有效坚持这两个基石，欧洲一体化赖以获得成功的基础将不复存在，欧盟也将陷入困境。因此，在波兰宪法法院2021年7月14日作出裁决之后，欧盟委员会很快作出反应，提出了严重的关切，并声明欧盟法优先于包括成员国的宪法在内的国内法，强调欧洲法院的判决对成员国的所有机构包括国内法院都具有约束力。[53]在波兰宪法法院2021年10月7日作出裁决之后，欧盟委员会主席冯·德·莱恩在2021年10月19日发表讲话，指出波兰宪法法院的裁决动摇了欧洲联盟的基础，直接挑战了欧盟法律体系的统一性，并表明将采取条约所赋予的一切权力捍卫欧盟法的适用与统一性。[54]2021年12月22日，欧盟委员会决定针对波兰宪法法院违反欧盟法的行为对波兰提起违法之诉。关于该诉讼，欧盟委员会指出，波兰宪法法院及其近期的判决，是对欧盟法优先效力的直接挑战，其2021年7月14日和10月7日的判决，违反了欧盟法自治、优先性、有效性与统一适用的原则，违反了欧洲法院判决具有法律约束力的原则，同时质疑波兰宪法法院的独立性与公正性，认为它不符合《欧盟条约》第19条（1）对一个法庭的要求。[55]该诉讼已不再只是涉及波兰本身的法治危机问题，更重要的是捍卫欧盟宪政秩序，其主要目标是通过针对波兰的违法之诉，再次重申并巩固欧盟宪政秩序的两个基石，这也表明波兰法治危机发展到了一个新的阶段，对欧盟宪政秩序的基石已造成了不可忽视、不得不面对的重大负面影响。