前言
一
无论您是政策研究者，还是具有一定职责的决策者，抑或是普通公众，下述场景是否已经司空见惯？
某政策建议或改革方案被媒体曝光后，舆论哗然，尽管有关部门信心满满，专家们雄辩滔滔，但公众并不买账，因为它违背了某些群体显而易见，有时又非常合理的利益诉求。此时，参与政策论证的专家常常被讥讽为“不靠谱”或“砖家”，或被指责为政府部门的“传声筒”，或被指责为强势利益集团的“代言人”。而专家们往往感到委屈或不解，因为他们觉得自己的结论是建立在专业知识以及科学分析基础上的。
还有，某些立法项目或重大决策公开征求意见时，方方面面的建议如潮水般涌来，不少观点看似相互矛盾但却皆有道理。每一方都有自己的诉求，都有自己的论据，甚至还有专门的分析报告。这些观点相互冲突，各方提交的论据难以判别，还可能被其利益所扭曲。决策者眼前千头万绪，却无力进行系统的梳理、分析和辨识，决断时左右为难。
上述场景的反复出现，反映了政策环境的重大转变。利益分化和公共参与已经成为无法回避的时代主题。一方面，社会利益的分化日益明显，人们越来越敢于表达、坚持自己的利益诉求，并尝试采用各种方式去对政策制定施加影响；另一方面，不同主体间协作的重要性凸显，政策过程很难再封闭起来，公共参与成为大势所趋，决策者不得不在政策制定过程中倾听并尊重各方意见。
利益分化和公共参与带来了政策争议——政策制定所牵涉的相关群体之间、某些群体与政府部门之间存在不同的考量和诉求，涉及的不同层级、不同职责的政府部门也常有各自的关注重点，这些相关方对政策的目标、方向和一些关键细节看法相异，从而导致某项政策的制定左右为难。可以看到，政策争议存在于不同政策制定层面以及各个政策领域，上到国家的政策或立法，比如延迟退休政策，下到社区治理，比如老旧居民楼加装电梯，从环境保护、产业规制，到城市规划，例如对人脸识别的规制、城市养犬管理办法等，政策争议可谓无处不在，如何协调各方关切和诉求成为政策制定的主要考量。此类政策纷争中，相关方的关切和诉求大多有一定的合理性和正当性，它们或源于现实中的利益，或源于某种价值标准，或反映了某种独特的观察视角。无论从政策制定的合法性和公平性来讲，还是从政策执行的顺畅性来讲，冲突的诉求必须得到严肃对待，政策制定需要争取各方最大限度的认同和共识。
时代改变了，政策分析也需要做出相应的改变。目前占据支配地位的是崇尚理性和科学的技术性政策分析，本书称之为传统政策分析。按其观点，价值分析和利益分析超出了政策分析的范畴，价值判断和利益协调应该留给决策者定夺，政策分析师或政策专家的主要职责是做出专业判断，或者基于他们自己主观的价值天平展开分析。由此带来的问题是，有的分析师或专家不能直面或倾向回避社会中的利益分歧，有意无意地强化了精英群体的地位而使政策建议偏离公正，还有的以从自身专业立场出发的技术化思维去简化政策问题背后复杂的价值与利益冲突，忽视社会上种种不同声音背后的合理性，主观地开出自己的药方，这也就是所谓的“专家暴政”。
一言蔽之，在政策争议凸显的场景下，传统的、技术性的政策分析已经难以适应。因为在问题界定与对策选择上难以摆脱研究者个体的视角、价值、思维框架的局限，有过于主观之嫌，容易造成研究结论与现实复杂性、多元性之间的鸿沟，使政策分析与对策建议缺乏社会的认同基础。
那么，面对这样一个复杂的世界，政策分析如何帮助决策者更全面、深入地理解政策议题所涉及的复杂争议？如何帮助决策者做出更加公平和民主的决策呢？
本书试图带来一种新型的政策分析——协商式政策分析（Deliberative Policy Analysis, DPA）。它特别地针对前述的政策争议问题，试图为其提供有力的分析工具。在协商式政策分析体系中，政策分析师不再试图通过调查研究主观地对政策问题进行界定、分析并提出自己的政策建议，而是借助既有的或构建的协商与对话平台，支持利益相关者开展协商与冲突解决，政策分析师通过观察和分析这一过程，揭示政策问题的争议性，剖析政策分歧，探索获得政策共识的可能途径，为困扰于政策争议的决策者和当事方提供启迪。
与传统政策分析相比，协商式政策分析有不同的政策分析理念、视角和侧重点。首先，它不再回避利益和价值问题，强调尊重和承认利益相关者对政策的不同解读，置之于现实情境中去分析和判断，并将其作为政策分析的核心工作。其次，它强调从利益相关者那里获取政策分析所需的本地知识，包括对问题情境的感受、利益关切和诉求、关键论据等，这就需要政策分析与各方参与的紧密集成。最后，它将利益相关者之间的对话、协商、共识探讨视为主要分析单元，希望在此基础上为政策制定者寻求政策问题的解决，特别是寻求共识提供支持。所以说，协商式政策分析是一种适合政策争议场景、以共识为导向，更侧重政策的公平性和可接受性的政策分析。
二
从概念和思想上讲，协商式政策分析并非新鲜，它最早由马丁·海耶尔（Maarten A.Hajer）和亨德里克·瓦格纳（Hendrik Wagenaar）两位学者在其2003年主编的文集《协商式政策分析：在网络化社会中理解治理》（Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society）中提出。协商式政策分析的论述只出现在该著作的引言中，其他章节由国际上一批知名学者分别撰写，覆盖广泛的相关主题，包括公共协商、政策话语、哲学基础等，并非对协商式政策分析的直接探讨。尽管它被普遍视为协商式政策分析的奠基性文献，但其实并不是一部学术专著而是文集，它的重要贡献是提出了协商式政策分析的思想，但缺憾是理论过于原则性，有些类似于“屠龙之技”，并未探讨在实践中如何开展，使其难以在政策分析实践中落地。
遗憾的是，此后十余年，协商式政策分析的理论进展并不显著，某些著作或手册的章节和部分期刊文章涉及这一主题，但仍是理论思辨意味浓厚，如何指导政策分析实践始终没有明显推进。政策分析最终是要服务于政策实践的。可以说，迄今为止协商式政策分析相当程度上停留在思想深刻但理论宽泛、重视对实际政策的回顾式解释而缺乏前瞻性的咨询和指导的层面，远未发挥出其潜力，对学界的影响也未达预期。2019年，笔者和亨德里克·瓦格纳共同主编的题为《重访协商式政策分析》（Revisiting Deliberative Policy Analysis）的期刊专辑（special issue）对其发展的停滞和症结进行了总结和批判。
笔者认为，必须发展更具方法论导向、能直接指导实践的协商式政策分析框架。本书就是笔者十余年理论发展和实践探索的系统总结。它是国内外第一部完全聚焦协商式政策分析的学术专著，旨在对协商式政策分析进行系统论述，向纵深发展其理论，修复它在方法论和实践上的缺陷，提供一套全面的、可操作的解决方案，使其成长为一种能与传统政策分析互补的新型政策分析方法。
因此，简而言之，本书继承了马丁·海耶尔和亨德里克·瓦格纳提出的协商式政策分析思想和概念，但其主体内容反映了笔者的学术努力和理论重塑，在过程设计、组织模式、示范实践方面对协商式政策分析进行了全面拓展。在理论的深入性、完整性和实践的可操作性上，它已经明显超越了协商式政策分析的最初形态。
三
全书分为十章，以背景、理论、实践、延伸讨论的逻辑循序渐进地展开。本书将协商式政策分析定位为一套方法论，而非方法。所谓方法论，指的是指导问题解决的理论、程序、组织模式、方法和技术等的总和，具有体系性和可操作性。方法论比具体的方法更成体系、内容也丰富得多。
第一章探讨协商式政策分析产生的政策背景。该章列举了城市治理、环境政策、产业规制等政策领域的多个事例，展现出一个利益多元、多有争议的政策现实——可以很明显地看到牵涉的相关群体、公众与政府部门存在不同的考量和诉求，这些相关方对政策的目标、方向和一些要点看法相异，从而导致某项政策的制定陷入争议或左右为难。在此基础上，我指出此类政策制定需要争取各方最大限度的认同和共识，需要更为公平和民主的政策制定，由此对政策分析提出了新需求。
第二章聚焦传统政策分析及其局限。本章将简要回顾传统政策分析的思想基础、发展历程、主要方法和应用情况，然后指出传统政策分析以专业知识运用和理性分析为主，是技术性的分析，对利益和价值等问题多有回避，在产出“共识性”的公共政策上存在重大局限，不能很好地适应以多元利益为特征的政策制定情境。
紧接着，第三章引出了协商式政策分析。针对传统政策分析的局限，学界提出了一些新思路，倡导政策分析向论辩、协商和解释“转向”。本章将首先梳理学术界的这些理论发展，然后聚焦协商式政策分析，探讨其基本思路和特点。尽管在思路上耳目一新，但协商式政策分析的发展也有缺憾，即过于强调解释而指导政策制定的可操作性不足，从而限制了其潜力发挥。由此，笔者提出超越思辨和解释，发展更有方法论导向、更具实用性、可操作性和实践可复制性的协商式政策分析，它包括“协商”、“共识”和“分析”三大要素。这是笔者近年来的关注重点，后续章节将围绕此展开。
在转向协商式政策分析过程之前，第四章论述了其两大支柱，“协商”和“共识”。本章分两节分别讨论公共协商与冲突解决的意涵和渊源，通过梳理国内外的协商工具及其实践情况，以及梳理共识构建和冲突解决的基本思路，指出在复杂的政策争议情境中协商和共识具备可能性和相应的技术手段，从而为更具实用性和可操作性的协商式政策分析提供铺垫。
那么，到底如何开展协商式政策分析？第五章以笔者近年来的研究为基础，给出了系统性的回应——详细论述协商式政策分析的逻辑步骤和工作流程，讨论各个环节的要点。该章承接前述各章的理论论证，提出了以组织相关方的“协商—共识”互动和在此基础上开展有针对性的分析的操作模式，并提供可操作的解决方案，为协商式政策分析打下实践基础。
如果说第五章重点探讨协商式政策分析“怎么做”的话，第六章则主要回答“谁来做”的问题。由于协商与共识等活动需要相关方的参与，更为深入、细致的协商式政策分析需要组织载体和支持平台。第六章专门讨论了开展协商式政策分析的组织实体。笔者将其理论化为一种新型的决策咨询组织——协商式智库，提出了协商式智库的概念和设想，将其与传统智库对比，探讨其特色。本章也介绍了协商式智库的实例，包括笔者创建的协商式政策实验室以及国外某些可以视为广义协商式智库的咨询机构。
通过前几章的理论探讨，接下来的问题自然就是协商式政策分析是否在实践中有效、可行。本书第七至九章着墨于实践。第七章首先讨论协商式政策分析的应用条件，特别是适合的问题领域和面临的现实约束，然后聚焦城市治理领域，介绍旧城更新整治以及胡同停车两个案例，这些应用初步验证了协商式政策分析的价值。
如果政策制定的相关方，特别是政府部门出于某种原因不能参加协商，那么如何开展协商式政策分析？第八章提出一种变通的实践模式，即协商式角色模拟，指的是由参与者通过角色扮演的方式在较为逼真的设定场景中模拟复杂政策争议的互动和问题解决，政策分析师通过观察分析为现实世界的政策制定提供启迪。该章也介绍了采用协商式角色模拟的散煤治理和民用无人机规制案例。
多数读者或许并非专门的政策分析人员，那么有无可能借助协商式政策分析的思路开展研究？回答是肯定的。对策研究是一种更广义、更通俗的政策分析，是一种常见的研究取向。协商式政策分析可以应用于我们常见的对策研究，突破先前“问题—原因—对策”三部曲式的对策研究套路，为政策争议提供新思路。第九章对此进行了专门探讨。
协商式政策分析的发展丰富了我们对政策分析的认识。第十章讨论协商式政策分析及协商式智库如何作为一种治理工具，成为协作治理的黏合剂。本章也指出，类型单一、一枝独大的政策分析生态是不健康的，难以适应复杂、充满争议的政策现实，协商式与传统政策分析各有优势，应当共存与互补。此外，协商式政策分析对未来的政策分析教育提出了新需求，本章也结合作者的探索就公共政策分析教育提出了新方案。
最后，如果读者对本书研究想法的产生和发展感兴趣，可以阅读本书的后记，从中可以发现笔者的研究路径和思想源泉。
四
协商式政策分析具有跨越国界的基础性，它是国际上政策科学与政策分析论辩与协商转向的一个流派，但十余年来面临理论和实践上的困窘。本书切入其研究前沿，直接面对困扰协商式政策分析发展的一些关键问题，使其成为具备可操作性、可以指导实践的方法论。笔者希望此研究有助于丰富学界对政策分析的理解，有助于扩展政策分析知识体系。
在现实层面，无论对西方发达国家还是我国，协商式政策分析都有重要的意义。政策争议和冲突在国外同样普遍存在，但有不一样的表现。例如在美国，政治极化、社会分裂、后真相时代是近年来重要的社会现象与研究议题。与国内以利益诉求为主的情况不同，在西方国家，利益和价值争议并重，后者尤为明显，这同样呼唤协商导向、面向价值的政策分析。可以说，协商式政策分析在其他国家也大有用场。其中的差异和不同，笔者将另行以英文专著探讨。
本书聚焦于国内场景。某种意义上，我国对协商式政策分析理论发展和实践应用的需求更为迫切。与西方国家的政治体制不同，我国尽管有着多样的群体利益或诉求，但决策体系并非多元，而是强调集中统一的领导与决策。在此背景下，化解政策争议不能只依赖相关方或明或暗地争斗和讨价还价，而更多地需要决策者深入地认识并明智地处理分歧、寻求政策共识。然而这对政策制定者而言绝非易事，其难度和复杂性也并非决策者可以独自明断，他们需要得到相应的支持。这就使得政策分析可以在其中大有所为。
政策分析手段直接决定着政策的质量。与更加注重政策科学性的传统政策分析相比，协商式政策分析更加注重利益和价值层面的分析和协调，强调政策制定的民主和公平价值。有了协商式政策分析师的帮助，政策制定者可以更好地梳理各方诉求和利益，更全面和深入地汲取信息，进而在认识和整合各方利益方面获得启迪，从而促进政策问题的解决。这对当前我国探索利益协调之道、促进社会和谐具有重要的意义。
在推进国家治理体系建设和治理能力现代化过程中，弥合各方利益和诉求的分歧、调解社会矛盾、化解社会争议是一个紧迫而具有普遍性的课题，协商式政策分析与协商式智库可发挥重要作用。中央在十九届四中全会公报中强调“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制”。从这种意义上讲，协商式政策分析与协商式智库有助于强化国家治理体系，发挥社会黏合剂作用，成为国家治理体系和社会主义协商民主体系的重要一环。
需要强调的是，尽管冠之以“政策分析”，针对的是“政策争议”，但协商式政策分析的适用性远超出人们常规理解的“政策”范畴。这里的“政策”实际上是广义的，在基层治理和其他公共事务中，一些微观的“争议”或“难题”都可以采用协商式政策分析的思路和方法来分析和解决。因此，协商式政策分析的使用者肯定不仅限于专业的政策分析师，普通的公共管理者加以培训也能将其运用于日常工作中。
本书适合的读者包括公共管理和政策领域的研究者、智库工作者，面临政策争议困扰的政策制定者、公共部门的管理者、基层政府工作者。偏重于实务的读者，可暂且略过一些偏重理论延展或有技术难度的章节，如第三章第一节、第八章、第十章。对于相关专业的研究生，特别是关注政策分析、公共协商、公共参与、冲突解决、协作治理、基层治理、环境治理、人工智能治理等方向的研究生，它也将是一本有益的专业读物。
读者将会发现，本书不是在延续或追踪一个热门的主题，而是探索和勾画新的领域。协商式政策分析迄今为止仍然是相对“小众”的研究，但笔者对其理论价值和实践潜力深信不疑。如同五彩斑斓的世界一样，政策分析的模式和方法也应该是百花齐放的，政策分析领域需要更多的反思、批判和创新性思考，当然这些批判和创新本身也会带来新的疑问甚至争议，笔者热忱期待着读者的反馈与赐教。