一 国家治理相关概念及理论发展
从某种意义上说，国家治理与国家的诞生是同步的，并且其理论是随着国家的发展而不断发展的。一个国家从诞生之日起，就有了治理需求，尽管这种治理更多地意味着统治和管理。
（一）治理、国家治理和国家治理现代化的内涵
治理，就其字面意思来说，就是“治国理政”的简称。关于治理（governance）的概念，学术界有很多不同的观点，有的学者以为，治理作为人类的一种基本政治活动，自国家产生以来就已经存在于古今中外的国家运作之中。有的学者则以为治理是一种现代政治概念，是发源于西方现代社会政治文明，后来又逐渐传入中国的一种现代国家政治运作方式。然而，作为现代文明视角下政治学的一个重要概念，它是以“管理”的存在为基本前提的，或者可以理解为是“管理”的升级版和现代版。
在西方社会，早在古希腊时期就已经有人提及“治理”这一概念，它源于“steering”一词，本义是引领、控制和操纵，经常被用来形容国家在一定领域内行使权威的行为。在中世纪的欧洲，治理一般被视作与“统治”同义，主要指的是掌握国家权力者对社会各阶层的统治行为。“治理一词在英语国家作为日常用语的时间已经有数百年，意为特定范围内行使权威，针对范围广泛的组织活动。”[1]
现代政治学上的“治理”概念，诞生于20世纪80年代末90年代初期，其标志性事件就是世界银行在1989年发表的一篇题为“撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长”的报告中，首先使用了“治理危机”（governance crisis）的新提法。从此以后，有关“治理”的理论研究逐渐引起学界重视，特别是被广泛应用于政治学和管理学等社会学科领域。
关于国家治理概念，可以从两个角度来分析。一方面，可以理解为是国家的治理。在这个语境中，国家是治理的对象和客体，主体则是以执政党、政府管理部门为主导力量，同时还包括社会组织和个人等在内的其他多元化主体。另一方面，可以理解为是国家进行治理。在这个语境下，国家不再是治理的客体和对象，而是成为治理的主体，并且是包含执政党、政府、社会组织及个人等在内的多元化主体。由此可见，无论从哪个角度来分析，国家治理在根本上都是与传统的统治和管理有区别的，其治理目标都是要达到一种多元共治的善治局面。
而国家治理现代化，则是在中国特色话语体系语境下的一个创新概念。它主要包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化两项基本内容，前者指的是符合现代政治文明逻辑的健全、完善的国家治理制度体系，后者则是党政机关及其工作人员和其他治理主体（包括其他社会组织及个人等）所具有的能够有效运用这些制度服务国家和社会发展需求、服务公众需求的综合能力，也可看作一种高效的制度执行力。从内在逻辑上看，二者是相辅相成、相得益彰的，有机统一于国家治理的全过程。
国家治理现代化，可视为是国家治理体系现代化和国家治理现代化的简称。国家治理体系现代化，主要是指整个国家治理的制度体系要适应现代文明发展要求，实现运行程序的合法化、规范化。国家治理能力现代化，就是管制型政府、封闭型政府要向服务型政府、开放型政府转变，就是国家治理者要善于运用法治思维和制度体系治理国家，使权力在阳光下运行，在制度框架内运行。国家治理体系现代化和治理能力现代化是密不可分、互为关联的有机统一体。二者既互为条件和前提，又相辅相成、相得益彰。只有国家治理体系制度健全、运行规范，才能为国家治理能力的提高提供重要保障，而治理主体的能力得到有效提高，才能充分发挥制度体系的效能，推进治理行为取得更好效果。
（二）国家治理现代化理论的形成和发展
20世纪80年代末以来，治理理论逐渐在英美等西方国家兴起，从概念的提出到理论框架的建构，再到内容的不断丰富，西方治理理论慢慢发展成为一种系统化的成熟理论，并被广泛应用于西方各国国家治理实践。
经过几十年的发展，现代国家治理理论已经形成了不同的思想流派，比如公共治理、民主治理、多元治理、协同治理、整体治理、数字治理等。从其理论内容来看，它大体经历了以下发展过程：先是提出了治理与统治的不同，使得“治理”与传统“统治”意义上的管理区别开来；然后是强调治理要以公众为中心、治理要深入贯彻法治精神、治理要讲求体制机制创新以及治理要注重整体性、协同性、主体多元性等；再后是随着大数据、云计算、区块链、人工智能等网络信息技术的飞速发展，数字治理理论越来越普遍地被应用到国家治理实践当中，并逐渐实现了与重视公共服务、重视法治精神、重视整体协同、重视主体多元等现代国家治理理念的有机结合，特别是发达国家和地区重视运用数据治理已经成为国家治理实践的鲜明特征。
现代国家治理理论虽然经历了几个不同的发展阶段，形成了不同的思想流派，其思想内容各异，但是核心观点主要有以下几个方面。
第一，现代国家治理不是“统治”式的管理，而是“服务”式的管理。“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。”[2] 治理是政府组织及其衍生的社会民间组织在其职权范围内管理社会政治事务、维护社会公共秩序及满足公众需要的政治活动行为。“它是一种持续的过程，在这一过程中，不同利益者和冲突者的矛盾得以调和并能够联合起来共同行动。”[3] 从政府组织的层面来看，现代国家治理建立在处理公共事务的行政机制基础之上，要求政府在执行管理职能的同时强化服务职能，注重发挥公众主体的基础性作用，力图实现多元主体的参与、互动和合作，从单纯重视政府作用向社会多元主体共治转变。
第二，法治是现代国家治理的基本方式。凸显国家治理权威性和公信力的法治化水平的高低，在某种程度上决定着国家治理成效的高低。合法性是西方现代治理思想的普遍主张。“掌权当局必须由公众认可其具有合法地位，才有可能长期有效地行使权力。”[4] 如果治理行为缺乏合法性，那么政府的公信力就会大大降低，社会公众就不会对政府行为抱有信心，更谈不上拥护和支持政府的变革和创新了。因此，治理要求把依法治国作为国家的基本方略，在法律约束的前提下，权力主体实施职能、权利主体行使权利。从维护民众公共利益的角度来看，法治化意味着“权力”本位到“权利”本位的转化。因为只有法律法规才可以有效地为公权力的运行提供制度框架，同时可以有效地保障公民在国家治理过程中充分实现公民权利。
第三，民主是现代国家治理的本质特征。国家治理中要注重民主，已经成为西方现代国家治理的核心观点之一，西方学界普遍都认为，民主是现代国家治理体系的重要构成，其内容主要表现为责任、参与以及权力的制衡，越来越被证明在制止暴力冲突，提高社会经济福利两个方面都是非常有效的。[5] 民主反映在国家治理层面即“人民当家作主”，集中体现在合理有效的诉求表达机制方面。其一，民主有助于提供充分的沟通渠道和机会，使所有利益群体都能拥有话语权，引导更多的公民关注涉及公共利益和个人利益的问题。其二，民主有助于实现公共利益最大化、提高决策的正当性和公信力，这样政府决策的价值取向才会更多地倾向于维护公共利益。其三，民主有助于维护不同群体的共同利益，使得在现代社会公共需求越来越分散化、多元化的情况下，既能确保主流公共利益，又能倾听不同的利益诉求，维护不同群体合法合理的利益追求。
第四，主体多元化是现代国家治理的必然要求。美国政治学家詹姆斯·罗西瑙就曾提出：“与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”[6] 现代国家治理强调社会力量的参与，充分发挥公民参与和社会组织的作用。这就要求治理主体由一元到多元，实现多个主体相辅相成、相互监督、相互促进，在多元主体的互动和交流合作中，形成认同和信任关系，提高协同治理效能。现代国家治理除了要充分发挥政府组织的主体作用外，还要重视发挥公民和社会组织的主体作用。公民参与是现代国家治理的重要基础。没有公众的参与，人民当家作主便只是一句空话。公民参与治理的内涵是表达自己的利益取向，对公共事务或公共问题的解决和公共政策的制定产生一定的影响，实现公共事务的共同治理。只有充分发挥人民群众的参与性，才能将公众的利益诉求反映和落实到具体政策上来。
第五，公众参与是一个持续的实践过程。西方现代治理思想各流派虽然主张各异，但是大都认为国家治理离不开社会公众的积极参与。他们大都鼓励“小政府、大社会”的治理模式，推崇社会公众积极参与，“主张小政府，更直接的公民参与”[7]。他们强调社会公众要积极参与，不仅仅是发挥合作作用，更要发挥主体作用。在此种情况下，公众就要具备较高的文化素养，不仅在国家治理方面表达其物质诉求，传达其以生存为取向的、传统的价值观，而且要强调自我表现和社会理性，表达其精神诉求。[8] 在这个实践过程中，公众既可以个人身份直接参与，也可加入符合个人意愿与利益的社会组织，以组织成员身份参与公共事务治理。社会组织的发展程度对公民参与性及社会治理水平产生着直接的影响。社会组织既可以为连接单个社会成员和国家治理体制搭建平台，又可以有效促进社会成员个人和社会治理的发展。社会组织参与社会治理，可以增进社会公众的公共交流，调节利益冲突，增强政府决策的包容性和全面性。
第六，方式多样化是现代国家治理的突出特点。在国家治理中，除了政府的传统管理方式方法外，还存在着其他方法、技术。“办好事情的能力并不在于政府下命令或运用其权威的权力。政府可以动用新的工具和技术来掌舵和指引。”[9] 治理向法治化、民主化和参与主体多元化转化，治理方式也随之发生变化。一方面，传统行政管理方式侧重“我说你听”“我管你从”，呈现出的是带有集权化、层级化和官僚化的运作模式。这种垂直型单向度运作的管理体制效率低下，不适应现代国家治理要求。而单纯的行政管理模式向重视社会协同和公众参与的治理模式的转变，也必然会推动治理方式实现自上而下与自下而上相结合的互动式转变。另一方面，信息科技革命的持续演进也使得治理方式发生了极大变化。互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等信息技术的发展，在现实空间之外创造了一个虚拟的网络空间，在为公众行使言论自由权利和维护自身利益提供载体平台的同时，也使得网络治理成为这种新公共领域的新治理方式。