四、“土地财政”在转型时期依旧要发挥历史性作用

过去，中国的城市化主要是通过并入邻近土地和这些土地上的居民人口来进行的。1990-2007年，通过城市扩张而增加的城市人口大约为1.31亿，多于通过农村人口的迁移而增加的1.13亿城市人口。通常，地方政府往往通过低价的方式有偿征用新并入的农田，然后再以更高的价格出售用于开发，以这种方式来筹集资金，用于改善基础设施、增加服务和支付其他与增长有关的支出。

这种做法显然引起了较大的社会矛盾。主要是人们认为，过去是政府在工业化中利用户籍制度和价格剪刀差进行积累，现在政府又在城市化过程中利用征用农民的土地进行新一轮的“原始积累”。但这也许是中国城市中很少出现贫民区的主要原因之一，这种筹资来源让地方政府得以在城市人口猛增的前提下，同步或者超前地建设基础设施，如修建和维护道路、公用设施和住房。

客观地说，我认为以城市化为内容的产业转型升级过程，必然要在今后一个较长的时期内，继续在某种程度上发挥“土地财政”的历史作用。这是因为，中国现代化的一个艰巨使命是要减少农民的数量，而让广大农民从土地中摆脱出来从而使其不再当农民，就必须投入巨大的资源和资金。这些资源和资金从哪里来？城市和工业反哺农村和农业确确实实是一个重要的来源，但是我们也不能完全指望从现有工业体系和城市居民中抽取。一个最可行的办法是在国家耕地红线的制约下用足、用好农村现有的土地资源。在保持国家耕地红线的基础上，把原本分散的土地资源集中起来使用，利用城市化中土地的增值收益和级差收益，建立各种反哺农民的基金，如建立农民进城后的住宅、医保、社保和教育基金，这是城乡统筹和城乡一体化的基础。

应该看到，这里所说“土地财政”与以前所指在目标上已经有了根本的不同。以前是依靠“土地财政”追求GDP增长的政绩，造成粗放发展，因此必须反对；现在是为了实现“三农”现代化而借助于“土地财政”的力量。我觉得因为现在全社会对房地产业持续高价现象的怨恨，而全面否定过去一段时期“房地产作为国民经济的支柱产业”和“土地财政”在中国经济转型时期的历史作用，既不客观，也不现实。我们没有必要在反对“土地财政”的过程中，把婴儿与洗澡水一起倒掉。说一句不客气的话，现在中央政府要求各地加速发展的战略性新兴产业，各个地方的启动资本说不定还是来自“土地财政”的呢。