第二节 相关研究梳理

土地财政的经济效应研究争议较多。刘志彪（2010）提出土地财政一定程度上有利于以城市化为内容的产业转型升级。黄少安等（2012）论述了土地财政导致企业成本上升，进而降低企业利润率和地方政府税收收入。对于产业结构的影响，邹薇和刘红艺（2015）、李勇刚和王猛（2015）认为土地财政虽有助于加快工业化进程，但抑制服务业发展。相反，赵祥和谭锐（2016）认为土地财政容易导致大城市过度服务化和小城市产业空心化。土地财政损害实体经济还体现在抑制创新（王文春和荣昭，2014；余静文等，2015；张杰等，2016）。土地财政推高房地产价格持续上涨会引起泡沫，危及经济安全（吕江林， 2010；曾五一和李想，2011）。张平、刘霞辉等（2011）肯定了土地财政对城市化的促进作用，同时指出如果超前的土地城市化不能带来城市“规模收益递增”效果，则城市的可持续发展就会面临挑战。

一 土地财政的内涵及成因

研究土地财政首先要明确其内涵、由来。一般认为土地财政包括土地出让金、房地产相关税费和土地融资。土地财政指的是地方政府利用土地所有权和管理权进行的财政收支活动和利益分配关系（朱秋霞，2007），狭义上是指地方政府通过出让土地获得土地出让金来补充其收入的行为。一般认为土地财政是中国在城镇化演进过程中所特有的历史现象。现阶段不同学者根据研究目的不同所界定的“土地财政”涵盖范围也各有不同，较为通用的是以下对于土地财政的界定，杨圆圆（2010）将土地财政分为三层，一是政府通过出让土地获取的土地出让金收入；二是与土地直接相关或者间接相关的税费收入；三是以土地作为融资工具获得的银行抵押贷款。还有的研究把地方政府两手供地策略——低价供应工业用地，高价供应商住用地——作为土地财政的一个组成部分。

土地财政的成因，学术界也存在争议。以前较多的观点认为分税制下地方财政收支压力增加逼迫地方政府使用土地财政（卢洪友等， 2011；孙秀林和周飞舟，2013）。大部分学者把“土地财政”归因于1994年的分税制改革不够深入导致的财税体制问题及相关制度的缺陷。分税制改革后中央和地方政府的财政收支情况逆转，地方政府的财政收入占全国财政总收入的比重呈现显著的下降，但其财政支出占全国财政总支出的比重却呈现了显著的增加，地方政府财权和事权的不匹配给地方政府的财政带来了极大的压力（周飞舟，2006；贾康，2006）。反对的观点则从晋升激励等角度认为土地财政是地方政府追求GDP最大化的手段，城镇化、工业化带来的经济投资和地方公共事业资金需求不断增加，使得地方政府为了获取资金从而更加依赖于土地财政，没有财政收支压力照样进行土地财政（张莉等，2011；范子英，2015）。

二 土地财政对其他经济部门的影响

土地不仅具有物质资本和消费品属性，也具有金融资产属性。金融资产性质通过土地财政对于房地产业的影响清楚地体现出来。近些年来，对于土地财政的负面声音愈演愈烈，多集中在土地财政所带来的金融风险以及对“实体经济”的挤出效应上。张双长、李稻葵（2010）的研究发现，在其他条件不变的情况下，地方政府的土地财政规模越大，其城市的房价也会越高，即土地财政对于房地产价格具有显著的促进作用。周彬和杜两省（2010）研究了地方政府、消费者和房地产三方对房地产价格的影响机理，认为地方政府为了自身利益会选择发展土地财政从而推高房地产价格。

土地财政和经济周期的正相关性和放大性会带来一定财政风险。刘守英等（2005）详细分析了以地方政府信用为担保，以土地储备为抵押物的地方融资平台，指出其过度依赖经营土地和土地抵押融资的行为，可能会使得地方政府财政和金融风险加大。陈志勇等（2010）认为土地财政对经济周期依赖度高，在房地产市场繁荣时期，土地财政能带动地方财政收入增长，但如果房地产市场一旦受中央调控政策或国际国内经济形势影响而进入萧条时期，则会导致地方政府收入大幅下降，这就会产生一系列严重的社会问题和矛盾。唐在富（2012）也指出，中国地方政府的土地财政收入增长的稳定性日益受到考验，但是地方政府土地抵押的规模却在不断扩大，这很有可能会引发地方政府的债务问题。

至于对实体经济的影响相关研究则主要围绕房地产业的替代效应进行分析，即是土地财政带动房地产业高速发展，使得大规模投资涌向房地产行业，从而抑制并损害了其他行业的发展。黄少安等（2012）认为土地财政导致企业成本上升，进而降低企业利润率和地方政府税收收入。土地财政还易导致对市场经济秩序的扭曲，罗红云（2012）指出，地方政府收入比重过高，产生大规模的政府投资，会对民间投资产生“挤出效应”，抑制了社会投资，使市场效率降低。而土地财政对实体经济的影响还体现在对于企业创新的抑制，土地财政大幅度提升了当地的房地产价格，房价的过快增长以及房地产投资的过快增长均会对企业的创新投资造成“挤出效应”，抑制中国企业创新的进一步发展。（王文春和荣昭，2014；余静文等，2015；张杰等，2016）。

学术界在土地财政对于产业结构以及产业升级的影响这一问题上也莫衷一是。刘志彪（2010）提出土地财政一定程度上有利于以城市化为内容的产业转型升级。陶长琪、刘振（2017）则认为土地财政对产业结构合理化存在非线性效果，对东部和中部地区来说，当土地出让性收益分别低于其临界值时，土地财政促进产业结构趋于合理，而分别高于这两个值时，土地财政会抑制产业结构的合理演进。邹薇和刘红艺（2015）、李勇刚和王猛（2015）的研究均认为土地财政虽然有助于工业化进程的发展，但其会对服务业的发展产生抑制效应。相反，赵祥和谭锐（2016）认为土地财政容易导致大城市过度服务化和小城市产业空心化。

土地财政的长期效应还体现在区域经济增长方面。部分学者认为土地财政推动了城市发展，带动了经济的增长。蒋省三等（2007）在实地调研中发现，20世纪90年代末以来土地在中国经济增长中扮演着重要的角色，并推进中国工业化、城市化快速进行。杜雪君等（2009）选用人均土地出让收入作为土地财政指标，研究土地财政与经济增长的关系，结果显示，土地财政对中国1998—2005年间的经济增长存在显著的正向作用。但随着土地财政发展至今，对其质疑的声音越来越多，越来越多的学者认为土地财政会抑制经济的增长。邹薇和刘红艺（2014）探讨了土地财政分别对私人投资与经济增长的影响机制，发现中国地方政府对土地财政的依赖存在“土地财政错觉”现象，且土地财政对私人投资与经济增长的短期促进作用主要存在于东部地区。邹薇和刘红艺（2015）还分别利用空间动态与时空动态空间面板模型研究发现，土地财政对城市化进程、第二产业与第三产业发展存在显著的“门限效应”，对经济增长存在直接的抑制作用。

三 土地财政改革和应对

曹广忠等（Cao et al.,2008）认为低成本的土地征用是中国城市化过程中发生的与土地有关的扭曲的根本原因，因而提出中国土地的市场化征用制度允许农民直接与潜在的土地使用者谈判。他们的补偿方案将有助于解决当地供应商业和住宅用地造成的房地产价格过度上涨的问题。土地财政是阶段性现象，需要寻找一个解决或者替代机制，进而要求重构地方政府激励体系。已有学者从农地制度改革、征收房地产税等角度展开论述（罗必良，2010；贾康和刘微，2012）。如果把制度作为内生性变量，可以发现土地财政、产业结构、技术创新等都和制度互相影响。Blanchard和 Shleifer（2000）对比研究了中国和俄罗斯的经济转型，认为尽管中俄两国都实行了财政分权，但是配套政策的不同导致对市场的激励作用不同。钱颖一与多位合作者（Qian et al.,1997,1998）以及许成钢（Xu,2011）、张军（2012）基于激励理论和企业理论，提出地方分权改革塑造了一种独特的激励和治理架构，使得中央和地方政府协调一致，地方为发展而竞争。周黎安（2004）、陶然等（2009）则看到了这些模式的一些负面效果。

总体上看，已有研究对于土地财政的弊端分析较多，往往忽视城市化过程中土地财政的积极作用；原因分析较多，影响实体经济的机制研究薄弱。由于土地财政涉及金融市场、劳动力市场、产品市场，最好用一般均衡框架分析。实证研究结论差别较大，存在把多重因素叠加效果视为单一变量效果的情况。由于土地和户籍因素，中国的城市化和工业化不同步，土地财政对于实体经济的具体影响机制以及背后的深层次政治经济学原因仍待挖掘。