第三节 研究思路和方法

土地财政对实体经济的影响具有多个层面，机制也多种多样，背后的激励体系也非常值得关注。具体展开是：①从金融工具的角度测算土地财政规模和扭曲程度以及产业结构和产业升级现状；②使用新政治经济学和激励理论分析考察多目标下的地方政府行为；③土地财政对于产业发展、科技创新的影响程度和传导机制；④结合实践案例分析具体政策运作机制以及约束条件。

一 总体框架和基本观点

本书采取理论—实证—政策的研究框架。首先根据特征事实提炼出土地财政和产业发展的现状特点。其次根据制度环境、市场环境考虑不同政府层级的利益不一致性，构建包含政府行为、企业决策、个人消费的一般均衡理论模型。再次根据土地财政和房地产业对于实体经济的不同传导路径，分类对各种效应进行定量分析，继续细化就是分阶段和分区域进行分析。最后根据上述结论，结合政府的效用函数和制度背景，对政策进行优化和组合。

（1）基于不同阶段不同区域的特点对土地财政进行数据测算，使用房价收入比、杠杆率等指标评估土地财政和房地产的泡沫状况和动态效率。没有圈地运动和海外掠夺，也取消了工农价格差，如何为城市发展起步积累第一桶资金？实践给出的答案是土地财政。从中国各地情况看，东部地区经济较为发达，财政比较富裕，城市化发展水平也比较高，城镇建设资金匮乏问题相对不是那么突出，加上地价高、需求大，通过土地使用权拍卖获得了大量收入。中西部地区加快推进城镇化发展的愿望更为强烈，但资金十分匮乏，同时经济相对落后，土地不太值钱，通过土地获得的收入很有限。土地财政特点也在不断变化。2009年以来为应对国际金融危机的冲击，地方政府新设立了一些融资平台，通过土地抵押或者其他资产抵押获得资金。轻微的泡沫有助于发挥融资功能，但是信用失控会造成金融危机，这其中的临界点掌握和划分至关重要。

（2）利用激励理论分析土地财政的金融工具本质和背后的制度性原因。金融资产不同于消费品，其价格是未来收益的贴现而不是成本决定的。土地和房地产吸收了大量的货币，央行只控制基础货币，M2是由市场自动创造的，尤其是房地产市场的发展和货币流动性互为原因。土地财政是地方政府为增长而承担经济职能的主动行为，是利用未来现金流抵押为城市建设进行的融资，本质是金融负债而不是财政收入。而且经济发展越好的地方土地价值越大，这一机制清晰明了，节省了中央政府监督成本。由于中国区域经济发展不平衡，加之现有土地财政规模巨大，土地财政的金融工具职能在一定时间内无法替代，尤其是在不重构地方政府激励体系的情况下贸然改革更会引起不可预料的问题。不少学者提到中国式财政联邦主义（Fiscal Federalism）、晋升锦标赛（Promotion Tournament）对于改革开放后中国经济持续高速增长的重要性，但是前者并不能保证一定是维护市场的，后者解释不了历练的官员派遣到经济较好的地区、晋升无望的官员仍然努力推进经济发展的现象。中央政府和地方政府的目标并不总是一致，这时候嵌入激励理论、新政治经济学利益不一致理论的一般均衡模型有了用武之地。

（3）利用多种计量模型研究土地财政对于产业升级和技术创新的影响。尽管交通和通信的发展降低了城市的集聚优势，但是产业升级依赖的研发创新日益体现规模经济。土地财政在这一过程中的效应需要评估。土地财政的金融属性改变了要素相对价格，从而对于技术进步方向和产业升级产生影响。此外土地市场的人民币汇率锚定效应也使得加工制造业更受青睐。本书拟选取不同区域不同级别的城市进行数据收集或者实地调研，对土地财政、产业升级、技术创新等指标定量测算，使用计量方法研究土地财政对实体经济的双重作用：一方面土地财政形成的财政收入大量投入基础设施，规模经济中的分享、匹配、学习效应有利于企业生产率提升，企业和居民本身所持有的房地产由于财富效应也有利于缓解融资约束；另一方面土地财政导致房地产业的资金回报率显著高于工业制造业，使得企业热衷于“挣快钱”，而对实体经济部门的研发投入缺乏热情，不仅不利于产业升级，还导致大量产业往境外转移，诱发产业空心化风险。由于土地财政、产业升级取决于发展阶段、地方领导、地理位置、城市等级等各种因素，本项目将利用面板模型、双重差分、空间计量等分析方法估计真正的影响因素和传导机制。

（4）相关政策的组合。根据以上理论分析和实证研究，结合案例研究，我们将总结中国土地财政发展的一般规律，逻辑演绎出在新的财政分权和税制改革后（例如，营改增后地方设立主体税种，改革征地制度以及地方摆脱单纯GDP指标考核等），地方土地财政演化的可能路径和结果，从而提供科学的决策建议。地方竞争和地方试验机制之所以曾经行之有效，是因为它们在一定条件下，成功解决了各级政府的激励机制问题和信息问题。经济新常态下需要在改革土地制度、财政体制的基础上对产业政策、区域政策等政策体系完善方面统筹考虑。

二 研究方法

从金融工具的视角看土地财政是地方政府主动发展经济的一种融资行为，而且这种安排又和中央政府的发展经济目标激励相容；土地财政一方面有助于城市基础设施建设和民生保障投入，财富效应也缓解了企业融资约束，另一方面，土地财政增加实体经济成本，未富先衰，从而对于产业升级和企业技术创新造成负向激励。随着土地财政促进经济增长的效应下降，阻碍产业升级和科技创新的效应增加，有必要出现替代机制；这种替代机制必须全面协调考虑经济主体的行为参数，综合考虑现有土地制度、户籍制度、财政政策、产业政策进而组合和优化。

具体研究方法包含如下几种。

（1）使用新政治经济学方法分析地方政府行为。新政治经济学分析基础是利益不一致性，通过运用现代经济分析的正规技术工具，关注政治与经济的相互作用，以最优化、激励和约束等概念来考察政治经济现象。地方政府的目标是区域GDP、财政收入等，中央政府则更关注物价稳定、经济安全等。

（2）使用激励理论（机制设计理论）分析中央地方关系、财税体制。在委托人即是中央政府的情况下，地方政府有不同的任务，这些不同的任务有不同的考核方式，监督和考核的成本不同，地方政府行为很容易扭曲。产业升级和技术创新之所以有的地方做得好有的地方做得不好，背后的原因有发展阶段的因素，也有激励体系的原因，这需要把这些变量的作用逐步剥离分析。

（3）使用多种计量经济学模型定量研究机制和影响。动态面板模型、双重差分、工具变量等方法结合城市级别的面板数据来估计土地财政对产业结构、技术创新的影响，并进行稳健性检验。没有使用省级数据，因为省级数据加总了地市数据很难体现各个城市的经济规律。